四、開發(fā)區(qū)財(cái)政稅收政策審計(jì)調(diào)查情況
審計(jì)調(diào)查上海、天津、江蘇、浙江、江西和四川6個(gè)省(市)所屬87個(gè)開發(fā)區(qū)2003至2005年6月財(cái)政稅收政策執(zhí)行情況,調(diào)查面占這些省(市)提出擬保留開發(fā)區(qū)總數(shù)的16.2%。審計(jì)結(jié)果表明,在開發(fā)區(qū)內(nèi)實(shí)行特殊的財(cái)稅優(yōu)惠政策取得了明顯成效。
一是加速了資本集中,拉動(dòng)了開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。以這次調(diào)查的開發(fā)區(qū)為例,2004年國內(nèi)生產(chǎn)總值增幅29%、實(shí)際利用外資增幅25.7%,分別高于全國平均增幅19和12個(gè)百分點(diǎn)。
二是吸引和培養(yǎng)了高素質(zhì)人才,推動(dòng)了科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)集聚。形成了一批高技術(shù)產(chǎn)業(yè)群和研發(fā)基地,部分開發(fā)區(qū)日漸成為國際產(chǎn)業(yè)分工和國際市場循環(huán)的重要環(huán)節(jié)。
三是發(fā)揮了輻射帶動(dòng)功能,促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。特別是東部沿海地區(qū),通過實(shí)行差別的財(cái)稅政策,經(jīng)過20多年的建設(shè)發(fā)展,已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快的區(qū)域。
從審計(jì)調(diào)查情況看,隨著改革的深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢的變化,在開發(fā)區(qū)內(nèi)繼續(xù)實(shí)行這些優(yōu)惠政策也面臨一些需要研究和解決的問題:
1.國家關(guān)于開發(fā)區(qū)的稅收政策面臨的問題。國家對開發(fā)區(qū)的稅收優(yōu)惠主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是在企業(yè)所得稅稅率上給予優(yōu)惠;二是在稅收起征條件上給予優(yōu)惠。這些政策對扶持企業(yè)發(fā)展和刺激開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)增長具有重要作用,但從構(gòu)建公平競爭的市場環(huán)境和統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的角度看,也存在一些問題。在國家級開發(fā)區(qū)中,東部地區(qū)的開發(fā)區(qū)占了絕大多數(shù),而且設(shè)立時(shí)間早、發(fā)展程度高;中西部地區(qū)的開發(fā)區(qū)起步晚、基礎(chǔ)差、底子薄。這使得在享受基本相同的稅收優(yōu)惠政策情況下,東部地區(qū)得到的政策扶持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于中西部地區(qū),不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。審計(jì)調(diào)查的6個(gè)省(市)開發(fā)區(qū),2003年以來共減免稅款183.56億元,其中東部4個(gè)省(市)減免178.14億元,平均每個(gè)省(市)44.54億元,最多的達(dá)75.27億元,而中西部兩個(gè)省共減免5.42億元。稅收優(yōu)惠政策還導(dǎo)致開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)與區(qū)外企業(yè)的稅負(fù)水平相差很大,不利于體現(xiàn)公平稅負(fù)的原則。據(jù)對611戶企業(yè)2004年度所得稅負(fù)擔(dān)情況分析,區(qū)內(nèi)企業(yè)和區(qū)外企業(yè)的平均所得稅負(fù)擔(dān)率分別為11%和27.9%,相差16.9個(gè)百分點(diǎn)。此外,各地在實(shí)際執(zhí)行中普遍存在擴(kuò)大優(yōu)惠政策范圍的問題,如擅自擴(kuò)大開發(fā)區(qū)面積、違規(guī)認(rèn)定高新技術(shù)企業(yè)、批準(zhǔn)區(qū)內(nèi)注冊區(qū)外經(jīng)營企業(yè)享受稅收優(yōu)惠等,由此導(dǎo)致國家稅款流失66.47億元。
2.地方政府關(guān)于開發(fā)區(qū)的財(cái)政政策中存在的問題。國務(wù)院曾于2000年對地方政府自行制定的稅收減免和先征后返政策進(jìn)行了清理。從這次調(diào)查的情況看,各地違規(guī)直接返還稅款的問題已大為減少,但依然存在以補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等名義,通過財(cái)政支出變相向企業(yè)返還稅款的現(xiàn)象。審計(jì)調(diào)查的87個(gè)開發(fā)區(qū)中,有65個(gè)制定了明確的財(cái)政返還政策,共622條;有79個(gè)開發(fā)區(qū)向企業(yè)返還120.15億元。這一做法加劇了地區(qū)間“招商引資”的惡性競爭,由此形成的虛收虛支也嚴(yán)重影響開發(fā)區(qū)的財(cái)政質(zhì)量。
3.地方政府關(guān)于開發(fā)區(qū)的土地出讓政策中存在的問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn),為“招商引資”,2003至2005年6月,87個(gè)開發(fā)區(qū)中有60個(gè)違規(guī)低價(jià)出讓土地7873萬平方米,少收土地出讓金55.65億元。一些地方甚至在國務(wù)院明令禁止低價(jià)出讓土地的情況下,采取先按國家規(guī)定簽訂土地出讓合同,再返還土地出讓金或者給予財(cái)政補(bǔ)貼等手段,變相低價(jià)出讓土地。這一問題導(dǎo)致一些企業(yè)惡意圈占、倒賣土地,擾亂了正常的經(jīng)濟(jì)秩序。
針對目前區(qū)域性財(cái)政稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行中面臨的新情況、新問題,按照科學(xué)發(fā)展觀的要求,下一步有必要在逐步規(guī)范各類開發(fā)區(qū)名目繁多的稅收優(yōu)惠政策、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅率的基礎(chǔ)上,將現(xiàn)行的區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策,轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴爱a(chǎn)業(yè)優(yōu)惠為主,區(qū)域優(yōu)惠為輔”的稅收優(yōu)惠政策。
此外,審計(jì)署還對中國農(nóng)業(yè)銀行2004年度資產(chǎn)負(fù)債損益情況、11戶中央管理企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況等進(jìn)行了審計(jì)。
對2005年度中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題,審計(jì)署已依法征求了被審計(jì)單位意見,并采納了他們提出的合理意見。在此基礎(chǔ)上審計(jì)署已經(jīng)出具審計(jì)報(bào)告、下達(dá)審計(jì)決定。應(yīng)當(dāng)收繳財(cái)政的違規(guī)資金依法予以收繳;需要追究有關(guān)人員責(zé)任的,依法移交司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察部門和有關(guān)主管部門處理;對涉及到政策、法規(guī)方面的重要問題,審計(jì)署向國務(wù)院作出專題報(bào)告和請示。
從目前掌握的情況看,審計(jì)發(fā)現(xiàn)的許多問題正在得到積極整改。這次審計(jì)發(fā)現(xiàn)的106起重大違法違紀(jì)案件線索,有關(guān)部門正在認(rèn)真查處,已有176人受到處理。在審計(jì)過程中,各部門根據(jù)審計(jì)署建議,自行糾正問題金額201億元。對這些問題審計(jì)報(bào)告不再反映。交通部、人事部、信息產(chǎn)業(yè)部、中央對外聯(lián)絡(luò)部、全國婦聯(lián)、氣象局、測繪局、中國僑聯(lián)等部門針對審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題,成立專門工作組,研究措施,落實(shí)責(zé)任,積極整改。衛(wèi)生部、財(cái)政部對新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題高度重視,今年1月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理工作的通知》,提出了進(jìn)一步加強(qiáng)合作醫(yī)療管理工作的6條措施,并要求有關(guān)省(區(qū)、市)針對存在的問題盡快制定整改措施;廣東、山東、云南、陜西等省(市)進(jìn)一步完善了合作醫(yī)療相關(guān)制度和辦法。總的看,今年中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改工作已初見成效。下一步,國務(wù)院將繼續(xù)督促有關(guān)部門、單位認(rèn)真整改。全面整改情況,國務(wù)院將在今年年底前向全國人大常委會(huì)作出專題報(bào)告。
對各部門、單位的審計(jì)結(jié)果和整改情況,審計(jì)署將依法予以公告。
針對本次中央預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題,為進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理,提出以下意見:
(一)改進(jìn)中央補(bǔ)助地方支出預(yù)算編報(bào)方式,清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。
目前中央補(bǔ)助地方支出已占中央財(cái)政總支出的57%,占地方財(cái)政支出的45%。加強(qiáng)對這部分資金的管理,對于規(guī)范預(yù)算分配行為,增強(qiáng)中央調(diào)控能力,促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。但由于目前中央補(bǔ)助地方支出預(yù)算編制還比較粗放,透明度還不高,既不利于中央財(cái)政科學(xué)有效地管理和分配這部分資金,也不利于地方人大和政府加強(qiáng)監(jiān)督管理。因此,要盡快細(xì)化中央補(bǔ)助地方支出預(yù)算,編制分地區(qū)、分項(xiàng)目的詳細(xì)預(yù)算,并督促地方財(cái)政完整地編報(bào)本級預(yù)算。
在補(bǔ)助地方支出中,專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金使用分散、部門職能及項(xiàng)目內(nèi)容交叉重復(fù)的問題還比較突出,影響資金的使用效益和國家相關(guān)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。今后,要嚴(yán)格控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)置,新增項(xiàng)目須報(bào)經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn);對到期的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目要及時(shí)清理,逐步整合現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,統(tǒng)籌安排轉(zhuǎn)移支付資金;改進(jìn)資金分配機(jī)制,對明顯屬于地方事權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng),具體項(xiàng)目的確定交由省級政府辦理,中央主管部門主要通過政策、規(guī)劃和必要的監(jiān)督檢查,指導(dǎo)地方管好用好專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)發(fā)展。
(二)進(jìn)一步深化部門預(yù)算改革,增強(qiáng)預(yù)算的剛性約束。
自2000年實(shí)行部門預(yù)算以來,部門預(yù)算管理得到明顯改善和加強(qiáng)。但預(yù)算分配標(biāo)準(zhǔn)等一些配套改革措施還沒有完全建立起來,項(xiàng)目庫制度等改革政策執(zhí)行還不夠嚴(yán)格,不僅影響預(yù)算分配的公平、透明,也影響部門預(yù)算執(zhí)行效果。下一步,各部門要圍繞“十一五”規(guī)劃戰(zhàn)略目標(biāo),通過制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃,建立和完善滾動(dòng)項(xiàng)目庫,切實(shí)細(xì)化部門預(yù)算;財(cái)政部要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上盡快建立科學(xué)合理的支出標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)算定額,增強(qiáng)預(yù)算分配和執(zhí)行的透明度;要加大中央部門預(yù)算執(zhí)行責(zé)任,實(shí)行必要的問責(zé)制和項(xiàng)目預(yù)算績效評價(jià)制度,強(qiáng)化預(yù)算約束,提高預(yù)算執(zhí)行效果。
(三)健全中央政府性投資管理制度。
目前,部分中央政府專項(xiàng)投資沒有制定具體的管理辦法,或管理辦法未公開、缺乏明確的資金分配標(biāo)準(zhǔn),這是造成一些項(xiàng)目確定及資金安排不夠規(guī)范、不夠科學(xué)的主要原因。為此,要根據(jù)投資體制改革的要求和實(shí)際需要,盡快研究規(guī)范各專項(xiàng)投資管理辦法,盡可能做到資金分配標(biāo)準(zhǔn)公開透明,項(xiàng)目安排程序規(guī)范。
同時(shí),從近年來審計(jì)署對高等級公路等一些國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的審計(jì)情況看,雖然大多數(shù)項(xiàng)目組建了項(xiàng)目法人,但基本上還沒有改變投資、建設(shè)、管理、運(yùn)營“四位一體”的管理模式。一些主管部門在項(xiàng)目建設(shè)中既是決策者,又是管理者和建設(shè)者,項(xiàng)目法人治理結(jié)構(gòu)不完善,監(jiān)督制衡機(jī)制不健全,這是項(xiàng)目建設(shè)過程中許多違法違規(guī)問題甚至商業(yè)賄賂等經(jīng)濟(jì)犯罪頻發(fā)的根源之一。今后,要進(jìn)一步深化投資體制改革,完善國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投資管理體制,切實(shí)做到主管部門與項(xiàng)目法人政企分開。主管部門重點(diǎn)抓好行業(yè)投資發(fā)展規(guī)劃,對項(xiàng)目法人實(shí)行行業(yè)管理,加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)、工程質(zhì)量、安全運(yùn)營的監(jiān)督;各項(xiàng)目法人要完善法人治理結(jié)構(gòu),健全內(nèi)部控制制度,提高管理水平,確保工程質(zhì)量和投資效益;要建立健全責(zé)任追究制度,對各類違法違規(guī)問題依法嚴(yán)肅處理,追究責(zé)任。
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