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《公務(wù)員法》被寄望于能打破官本位，為公務(wù)員們?cè)O(shè)計(jì)多個(gè)上升通道，從而重塑中國公務(wù)員的價(jià)值體系
如果順利的話，《中華人民共和國公務(wù)員法》可能在2005年上半年獲得通過，中國人事科學(xué)院院長(zhǎng)王通訊對(duì)本刊表示。
2004年12月25日，《中華人民共和國公務(wù)員法(草案)》在十屆全國人大常委會(huì)第十三次會(huì)議上首次提交審議。據(jù)王介紹，一般情況下，法律草案進(jìn)入程序后需要經(jīng)過一讀、二讀，綜合各方意見，每輪討論間隔至少2個(gè)月。
該草案早在2000年8月開始醞釀，多次修改，此次送交全國人大常委會(huì)討論的是第13稿。如獲通過，《公務(wù)員法》將取代1993年8月由國務(wù)院制定的《國家公務(wù)員暫行條例》。
當(dāng)年參與《暫行條例》起草的北京大學(xué)法學(xué)教授姜明安對(duì)本刊表示，在暫行條例頒布的1993年，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)剛剛初有框架。如今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展極其需要一個(gè)廉政、高效的政府與之匹配，而這必須建設(shè)一支好的公務(wù)員隊(duì)伍。將條例上升為法律，有利于公務(wù)員隊(duì)伍的管理，有利于建設(shè)法治國家。
據(jù)報(bào)道，2003年的公務(wù)員總數(shù)達(dá)到500多萬。而《草案》中將公務(wù)員的范圍擴(kuò)大，除了各級(jí)行政機(jī)關(guān)，還將中國共產(chǎn)黨中央和地方以及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道組織的機(jī)關(guān)、各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)機(jī)關(guān)、中國人民政治協(xié)商會(huì)議各級(jí)委員會(huì)機(jī)關(guān)、各級(jí)審判機(jī)關(guān)以及各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的工作人員都劃為公務(wù)員范圍。以此初步估算，公務(wù)員人數(shù)將達(dá)到1000萬左右。
如此龐大的公職人員群體，急需一部法律明確他們的權(quán)責(zé)和利益。中國政法大學(xué)公共管理學(xué)院教授劉俊生對(duì)本刊表示，公務(wù)員法是僅次于憲法的重要法律之一，盡管90年代已經(jīng)出臺(tái)了《法官法》和《檢察官法》，但多年來的干部管理主要還是依靠紅頭文件進(jìn)行。
當(dāng)官不是唯一理想
《公務(wù)員法(草案)》中引人關(guān)注的變化是對(duì)職務(wù)職級(jí)的規(guī)定。
在西方的文官法中，分類制度是最基礎(chǔ)的部分。有了這個(gè)基礎(chǔ)，錄用、考試、培訓(xùn)、工資待遇和考試考核等規(guī)定才能施行。嚴(yán)格科學(xué)的分類是保障公務(wù)員制度高效運(yùn)行的基礎(chǔ)。
《草案》中對(duì)職務(wù)職級(jí)的橫向規(guī)定有了突破，除了沿襲暫行條例中將公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)外，同時(shí)規(guī)定，可以在非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)中設(shè)置專業(yè)技術(shù)職務(wù)和行政執(zhí)法職務(wù)。
公務(wù)員隊(duì)伍中專業(yè)人才的流失近年有上升勢(shì)頭。人事部對(duì)1998至2002年21個(gè)部委抽查的結(jié)果表明，流失本科以上公務(wù)員1039人，占同等學(xué)歷公務(wù)員總數(shù)的8.8%，經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等部門流失的尤其多。
國家行政學(xué)院公共管理教授劉旭濤接受采訪時(shí)指出，新規(guī)定主要是為了起到激勵(lì)的作用，以期留住一部分專業(yè)人才。另一方面，職位職級(jí)的設(shè)計(jì)，有利于淡化官本位，改變現(xiàn)在基本只有職位這一單一途徑的格局，使得公務(wù)員勿需單憑當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)一途來實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值。比如，翻譯、財(cái)務(wù)、計(jì)算機(jī)等專業(yè)人才，就可以在質(zhì)檢、商檢等機(jī)關(guān)找到發(fā)揮自己專長(zhǎng)的合適崗位，并獲取合理報(bào)酬。
專家們表示，雖然有了原則性規(guī)定，但這個(gè)分類應(yīng)該更豐富、更專業(yè)化。目前，專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類的適用范圍、職務(wù)層次和職務(wù)名稱在《草案》中還未劃分，而是交給中央一級(jí)公務(wù)員綜合管理部門規(guī)定。而且，公務(wù)員職級(jí)與職務(wù)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，這次也沒列出，而是交由國務(wù)院作進(jìn)一步規(guī)定。
參看《暫行條例》的規(guī)定，公務(wù)員的級(jí)別分為15級(jí)，這是“按照所任職務(wù)及所在職位的責(zé)任大小、工作難易程度以及國家公務(wù)員的德才表現(xiàn)、工作實(shí)績(jī)和工作經(jīng)歷確定”。據(jù)劉俊生介紹，在條例施行的11年中，辦事員的級(jí)別上升一般是3～5年一級(jí)，按照工作20年計(jì)算，到退休時(shí)能提升4～7級(jí)。但如果從科長(zhǎng)提至處長(zhǎng)，一下子會(huì)提高2～3級(jí)。這樣的規(guī)則，自然會(huì)刺激公務(wù)員去爭(zhēng)取擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。
《草案》中指出，“職務(wù)與職級(jí)是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)”。北京市2004年進(jìn)行了被稱為“3581”的工資薪酬改革。改革后，科級(jí)、處級(jí)、局級(jí)的月薪約能達(dá)到3000、5000和8000元。其間可見，公務(wù)員的工資待遇和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的關(guān)系更加密切，而職級(jí)之間的工資差別很小，一個(gè)級(jí)別之間最多相差幾十元。
因此，如何確立待遇與職務(wù)、職級(jí)間的關(guān)聯(lián)，是一個(gè)關(guān)鍵的設(shè)計(jì)。這次將非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)更加細(xì)化為專業(yè)技術(shù)職務(wù)和行政執(zhí)法職務(wù)是一個(gè)好的趨向，是分類專業(yè)化的體現(xiàn)。劉旭濤提醒說，在細(xì)化的設(shè)計(jì)中應(yīng)該為公務(wù)員設(shè)計(jì)多個(gè)上升通道，而不只是當(dāng)官一途，如果不能將非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的分工專業(yè)化，不能在對(duì)各類公務(wù)員的薪酬合理設(shè)計(jì)，公務(wù)員們還是只對(duì)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)趨之若鶩。
因此，在某種意義上，以職務(wù)職級(jí)的設(shè)置為出發(fā)點(diǎn)，人們期望《公務(wù)員法》能打破官本位，重塑中國公務(wù)員的價(jià)值體系。
做領(lǐng)導(dǎo)還是做業(yè)務(wù)？
當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)還是干業(yè)務(wù)？對(duì)于中國的公務(wù)員來說，這似乎是不言自明的選擇。但這正是中國公務(wù)員制度的誤區(qū)。
在一些國家，為了保持公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，逐漸形成了政務(wù)類和業(yè)務(wù)類兩種公務(wù)員。政務(wù)類代表執(zhí)政者的意志，業(yè)務(wù)類則忠于專業(yè)。政務(wù)類的公務(wù)員盡管其地位高、薪酬高，但任期短，而且政務(wù)類公務(wù)員的入口是開放的，各界人士都能參與到政府管理中來。美國前總統(tǒng)里根是演員出身，而現(xiàn)在就任加州州長(zhǎng)的施瓦辛格更是著名的動(dòng)作影星。
相比之下，業(yè)務(wù)類公務(wù)員則不隨政局而變化，非常穩(wěn)定，一般都是終身制，其進(jìn)入通常需要更為嚴(yán)格的錄用程序。這有助于保持公務(wù)員隊(duì)伍的專業(yè)水準(zhǔn)和穩(wěn)定性。
“盡管我們和西方國家政治制度不同，但施行政務(wù)和業(yè)務(wù)的分類仍然是好的改革方向�！眲⑿駶f。
目前，進(jìn)入政務(wù)管理的渠道主要是先進(jìn)入公務(wù)員序列，然后依序提升做領(lǐng)導(dǎo)，幾乎沒有其他途徑。比如，雖然民營企業(yè)家可以通過選舉等多種方式，擔(dān)任各級(jí)人大代表或政協(xié)委員，但仍然難以在行政機(jī)關(guān)進(jìn)入管理高層。這使得公務(wù)員隊(duì)伍趨于封閉，難以從社會(huì)各界吸引各類人才。
專家指出，在業(yè)務(wù)類公務(wù)員內(nèi)部的分類也應(yīng)該更為細(xì)化。國外一般分有普通公務(wù)員和高級(jí)公務(wù)員。例如，一個(gè)有著專業(yè)知識(shí)背景的博士可以直接申請(qǐng)做高級(jí)公務(wù)員。而在中國，博士也要從低層公務(wù)員做起，盡管可以在待遇等方面做一些補(bǔ)償，但對(duì)高級(jí)人才仍然缺乏吸引力。
相對(duì)而言，中國的分類還處于最初的簡(jiǎn)單劃分階段。據(jù)劉俊生介紹，劃分界限不明顯，各機(jī)關(guān)之間的職位分工不清，權(quán)責(zé)不清，經(jīng)常導(dǎo)致扯皮推諉，而這就需要將來出臺(tái)《職位說明書》這類的細(xì)則。
劉旭濤也認(rèn)為，這次送交的《草案》中關(guān)于職務(wù)職級(jí)的5條規(guī)定只是一個(gè)大致框架，出現(xiàn)了大專業(yè)化劃分的趨勢(shì)，但距離更為根本的變革還較遠(yuǎn)。
