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專訪國家審計署審計長李金華——風(fēng)暴之后的權(quán)力回歸
這個夏天，“審計風(fēng)暴”震撼著民眾的心。7月，剛好60歲的李金華留給人們是一個格外硬朗的形象。6月25日，這位國家審計署審計長向全國人大常委會作了“關(guān)于2002年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告”。
當(dāng)天，審計署的官方網(wǎng)站全文發(fā)布，新華網(wǎng)轉(zhuǎn)載。瞬間，這個內(nèi)容全面、措辭坦率的報告引起了熱烈反響。這是李金華本人也沒想到的
本刊記者/王晨波 -沈冰李彬彬
近年來審計署被上下寄予厚望。“審計署要成為中國廉政署、法治署、正氣署”，這是朱钅容基的期望。“位更高、權(quán)更重的強勢審計署”，這是一些學(xué)者的判斷。但李金華的心中有一個自己的定位：“審計就是國家財產(chǎn)的看門狗”。
7月4日，審計署公布《審計署二00三至二00七年審計工作發(fā)展規(guī)劃》。“效益審計”被以前所未有的高調(diào)推出。許多民間聲音認(rèn)為這是一次“審計變法”。審計署的職能、工作方式發(fā)生了根本變化——從原先監(jiān)管國資的真實合法到現(xiàn)在同時監(jiān)管國資的使用效益。
這是否意味著審計署的權(quán)力被放大或真正回歸？實踐中是否如此？還不得而知，但從中人們還是感到新一屆政府支持下的這次“審計風(fēng)暴”及“審計變法”中新的變化。
7月8日，中國《新聞周刊》、中央電視臺《經(jīng)濟半小時》對國家審計署審計長李金華進行了聯(lián)合專訪。
“審計風(fēng)暴的影響我也很意外”
記者：這次公布的2002年審計報告引起了巨大的反響，被人們稱為“審計風(fēng)暴”，這樣的結(jié)果在您的意料之中嗎？
李金華：這個反響確實在意料之外，我感到老百姓越來越關(guān)注審計部門的聲音。事實上，這次報告在審計內(nèi)容上跟往年報告相比，并沒有實質(zhì)上的區(qū)別。比如，今年被審計部門跟去年相比沒有增加；違規(guī)資金總量上變化也不大，只是審計披露的問題更加明顯。
這種情況正是我們希望看到的，我們可以借助公眾輿論的力量，讓全社會來共同努力解決這些問題。僅靠審計署肯定是不夠的。
記者：輿論認(rèn)為2002年的審計報告“措辭嚴(yán)厲前所未有”，您怎么看？
李金華：措辭確實更為嚴(yán)厲，我最后修改了報告，在內(nèi)容上改動不大，但是在措辭上更為嚴(yán)厲。比如財政部為本系統(tǒng)安排預(yù)算支出的問題，在年初安排預(yù)算時，有部分資金沒有批復(fù)落實到具體部門和項目，而是在年度執(zhí)行中以追加方式再進行分派。這種做法不符合《預(yù)算法》。這已經(jīng)是多次提出的問題，雖然情況已經(jīng)有所好轉(zhuǎn)，但是這次是下定決心想要解決，因此，在措辭詞上更為嚴(yán)厲一些。
記者：從1998年來，審計財政部發(fā)現(xiàn)的問題就頻頻見諸審計報告，為什么會如此長期關(guān)注財政部門的問題呢？
李金華：財政審計是國家審計的首要職責(zé)，國外審計總是講要對納稅人負(fù)責(zé)，他要告訴納稅人，那些錢是怎么花的？花得怎么樣？我們國家的審計也是要監(jiān)督財政，這些稅收部門收上來的錢財政是如何使用和管理的，我們要對老百姓有個交代。
財政部部長金人慶是我的同學(xué)，但是我告訴他我的眼睛是始終盯著你的，他也能夠理解。有人說審計長和財政部長的關(guān)系會不太好，我認(rèn)為，我們是矛盾的對立統(tǒng)一體。
記者：這次社保基金管理和使用當(dāng)中的問題，在專項資金和中央本級預(yù)算中被當(dāng)作一個主要的問題提出，這是前所未有的一次，內(nèi)在動因是什么？
李金華：我們的社會保障體系是從無到有逐漸建立起來的，這是老百姓的切身利益。監(jiān)督社保資金也是我們的職責(zé)。社�；鸨徊灰�(guī)范使用和管理甚至被挪做它用，讓我感到很痛心，我想原因在于社保基金這一塊的法律法規(guī)和管理體制還不夠健全，要完全規(guī)范運行還需要一個過程。
事實上，這一塊的審計還是比較復(fù)雜的，因為涉及的人很多，層次很多，涉及到不同部門和不同階層，矛盾較多。我想我們要做的就是促使它從制度上、法規(guī)上不斷走向完善。
記者：建行和農(nóng)發(fā)行的問題引起了媒體的高度關(guān)注？銀行問題因為審計報告而備受關(guān)注這恐怕是第一次吧？
李金華：這確實是一個有趣的現(xiàn)象，因為這次揭露出農(nóng)發(fā)行私設(shè)小金庫的問題是一個老問題，不光是農(nóng)發(fā)行，其他的四大國有商業(yè)銀行以前也有過這種問題，甚至在去年“小金庫”問題還被當(dāng)作一個很重要的問題來講，但是卻不像這一次受關(guān)注。而建行的消費性貸款不規(guī)范，則是金融風(fēng)險的一種新的表現(xiàn)，值得注意。事實上，我們對于金融的審計是經(jīng)常性的，在每年的報告中都有。
“效益審計就是要檢查財政資金的使用效果”
記者：效益審計是往年的報告和工作計劃中所沒有的，這一次五年規(guī)劃中提出向效益審計轉(zhuǎn)變應(yīng)該怎樣理解？
李金華：所謂效益就是錢不但要用到位，還要用的好，包括經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等很多方面。效益審計是更高層次的審計目標(biāo)，也是審計工作的發(fā)展方向。所謂的效益審計主要是檢查財政資金的使用效果。所以，在這方面我們一定要轉(zhuǎn)變觀念，不要一提效益審計，就想到企業(yè)審計。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)的效益問題最終要由市場來評判，任何政府機關(guān)都代替不了這只“看不見的手”，這不光是人員素質(zhì)的問題，更是一個職責(zé)、職能和機制的問題。
記者：效益審計的目標(biāo)在五年規(guī)劃中被著重強調(diào)，但是，很多學(xué)者認(rèn)為，在目前的條件下，這是不可完成的任務(wù)，您怎么看？
李金華：這種疑惑是存在的，最直接的原因就是我們目前還沒有一個真正的效益評價體系，這就意味著，我們還不能大規(guī)模地展開全面的效益審計，因為沒有把握的我們不會急于去做。但是，我想我們現(xiàn)在可以做的是一些非常明顯的圍繞效益的審計，重點揭露由決策失誤和管理不善造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費和國有資產(chǎn)流失問題。比如，一個機場，修建時預(yù)計年旅客量為幾百萬，但是修成后連10%還達不到。這就是效益審計要分析的問題，修機場的錢雖然到位了，但是，這些錢的使用效益是有問題的。
記者：效益審計是否意味著審計署權(quán)力的放大？
李金華：事實上，效益審計一直以來是法律賦予審計署的權(quán)力的一部分，《中華人民共和國審計法》規(guī)定，審計機關(guān)對審計范圍內(nèi)所列的財政收支或者財務(wù)收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督。只不過以前這方面做的比較少，更多的是在合理和合法的層面�，F(xiàn)在我們向效益審計轉(zhuǎn)化是我們權(quán)力的一種回歸，而非放大。
“讓全社會來監(jiān)督被審計部門”
記者：五年規(guī)劃中，審計結(jié)果公告制度建立被認(rèn)為是一大進步，這種公告將是哪些層面的，應(yīng)該如何理解？
李金華：我想這是對于老百姓知情權(quán)的一種尊重，我們審計和評價的結(jié)果需要向老百姓有一個交代。事實上，我們審計的大部分是老百姓納稅交上來的錢，這些錢是怎么花的，花的怎樣，我們需要告訴公眾。
我們規(guī)劃明確提出，除涉及商業(yè)秘密、國家秘密以及不宜公布的內(nèi)容之外，都應(yīng)進行公告。
記者：通過公告，我們是否在尋求一種支持，進而對于我們工作有所推動？
李金華：一方面我們通過公告讓人們看到審計結(jié)果，讓全社會來監(jiān)督被審計部門，另一方面，我想我們自身也需要公眾的監(jiān)督，我們公告的內(nèi)容就是我們工作的內(nèi)容，做的怎么樣一目了然，這一點更重要。事實上，這一點對我們的壓力非常大。
記者：你曾說過，審計工作是服務(wù)工作，但表面上卻是得罪人的工作，你不怕得罪人嗎？
李金華：我想習(xí)慣了就好了，我原本也有這個感覺，審計就是得罪人的，但是肯定得有人做這件事，我們就是吃這碗飯的，所以一方面我們不怕得罪人。另一方面我們也不盡是得罪人的，我們發(fā)現(xiàn)問題，幫助這些單位加以糾正，吸取教訓(xùn)，加強管理，最終還是會取得大家的理解的。我想審計工作就是促進政府行為的公開透明，這關(guān)系到我們的民主法制建設(shè)。
“財政審計是第一重點”
記者：審計署20年來在審計職能上有哪些轉(zhuǎn)變？
李金華：我們的審計在剛開始的時候，類似于財務(wù)大檢查，檢查偷漏稅、檢查應(yīng)該上繳財政的錢是否已經(jīng)交了，主要是針對收入這個層面。之后，我們開始在收入和支出兩個方面都進行審計，檢查收入和支出。最近在我們制定的今后五年審計工作發(fā)展規(guī)劃里，又有一個新的轉(zhuǎn)變，開始以支出審計為主。其實，這是國際審計的潮流，主要審計支出這一塊，查錢用在哪？怎么用？比如去年中央財政支出大約是13000億，其中7000億在中央本級進行安排，其他的6000億由中央向地方轉(zhuǎn)移。我們就是要審清這些錢用的到底怎么樣。
記者：審計是一種事后監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)問題后的糾錯功能如何體現(xiàn)？
李金華：因為審計是不能參與決策過程的，所以我們只能在事后或過程當(dāng)中審查。但是，當(dāng)我們發(fā)現(xiàn)這個問題的時候，我們會及時把它提出來，這就會引起有關(guān)各方的高度重視，雖然有些問題一下子得不到解決，但是我們要繼續(xù)審計，繼續(xù)提醒有關(guān)各方，讓問題最終得到解決。
記者：五年規(guī)劃中，對于審查對象的排序是：財政審計、金融審計和國企審計，這是否意味著我們將財政審計作為重中之重來抓，我們的精力和人力會怎樣分配？
李金華：財政審計是我們的第一重點，我們會投入大約50%的人力和精力去做這一塊，但是，與其他的一些國家不同，我們不會100%的進行財政審計，因為我們銀行和大型企業(yè)都屬于國家所有，因此這決定了我們的審計將是比較全面的，但是重點突出。
另外，我們還在今后的工作中加大保險行業(yè)和證券業(yè)的監(jiān)督，對這些行業(yè)的審計難度非常大，因為他們更為專業(yè)，技術(shù)上也更為復(fù)雜，影響面也會比較廣。
審計變法
最近公布的近8000字的2002年審計報告披露了社保基金問題、財政部違反預(yù)算法問題、建行農(nóng)發(fā)行違規(guī)私設(shè)小金庫以及國資流失觸目驚心的國企問題等；而有消息說，中國工商銀行成為繼建設(shè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行之后被卷入此次“風(fēng)暴”的第三家銀行。審計署18個特派員辦事處、近300人入駐了工商銀行。
而在這一連串的“風(fēng)暴”背后，一場審計變革也在被推到公眾面前
文/李翔 本刊記者/王晨波
“風(fēng)暴”、“變法”，聽到這些措辭強烈的稱謂，作了18年審計工作的李金華只能用“意外”兩個字來表達他的感受。
風(fēng)暴之下
7月8日下午，強烈的陽光斜刺在北京西城區(qū)百萬莊附近的國家審計署大樓上。在短短的半個多月的時間里，作為風(fēng)暴源，審計署的一舉一動都被置于公眾的放大鏡之下。但與外面的喧鬧相比，這里顯得更寧靜。
“和往年一樣，這次向人大匯報審計報告時，我的心里并沒有更多特別的感受，只是有的內(nèi)容讓我感到痛心�！眹覍徲嬍饘徲嬮L李金華對中國《新聞周刊》說。
6月25日，是李金華連任以來第一次向全國人大常委會匯報審計報告的日子。他宣讀了那份“措辭嚴(yán)厲前所未有”的審計報告。
這份近8000字的審計報告簡明扼要地披露了社�；饐栴}、財政部違反預(yù)算法問題、建行農(nóng)發(fā)行違規(guī)私設(shè)小金庫以及國資流失觸目驚心的國企問題等。其中廣受關(guān)注的、處于這場“審計風(fēng)暴”中心的是，財政部預(yù)算支出情況和社�；穑鼈儽环Q作中國老百姓的“血汗錢”和“保命錢”。正是針對這兩項，審計報告內(nèi)容引發(fā)了轟動效應(yīng)被稱為“審計風(fēng)暴”。
7月6日傳出消息，審計風(fēng)暴仍在繼續(xù)——中國工商銀行成為繼建設(shè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行之后被卷入此次“風(fēng)暴”的第三家銀行。據(jù)說，審計署18個特派員辦事處、近300人入駐了工商銀行。
而在“風(fēng)暴”背后，一場審計變革也在被推到公眾面前。7月初，國家審計署公布了《審計署2003至2007年審計工作發(fā)展規(guī)劃》(后簡稱五年規(guī)劃)。李金華把這份規(guī)劃擺在了非常高的位置，“規(guī)劃可稱得上是今后五年審計工作的行動綱領(lǐng)”，他對中國《新聞周刊》說。
李金華全程參與了規(guī)劃的制定，他認(rèn)為這個規(guī)劃將引領(lǐng)審計署進入了一個全新的階段。
重點是績效
在五年規(guī)劃中，效益審計首當(dāng)其沖。
“今后五年，在審計內(nèi)容和審計方式上，要實行財政財務(wù)收支的真實合法審計與效益審計并重，逐步加大效益審計分量，爭取到2007年，投入效益審計力量占整個審計力量的一半左右�！币�(guī)劃如此說明。
李金華表示，“中國將以揭露嚴(yán)重?fù)p失浪費和國有資產(chǎn)流失為效益審計重點”。
效益審計，國外稱之為績效審計。它主要包括兩個方面，一是財政資金的劃分有沒有效益，國家各部委對財政資金的使用有沒有效益；二是國有企業(yè)使用財政資金的經(jīng)濟效益。
其中，對前者的考察主要是資金是否到位、使用是否恰當(dāng)，是效益審計的重心。
效益審計，被業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為是一種更高層次上的審計，因而成為中國審計變法最重要的一條。審計署通過對財政預(yù)算執(zhí)行情況的效益審計，將有力確保政府部門對于納稅人資金的合理使用，而不像以往那樣，對不違法不違規(guī)范圍內(nèi)的無效及浪費束手無策。
“盡管完整意義上的效益審計自從1983年國家審計署成立以來，就一直在審計理論和審計學(xué)者的學(xué)術(shù)研究中存在，但是把效益審計白紙黑字寫入工作規(guī)劃，并且給予如此高的地位，還是前所未有的。”中國審計學(xué)會副秘書長劉大賢介紹。
公告的力量
“審計公告的意義不亞于效益審計，甚至還要大�！崩罱鹑A這樣說。他透露，審計結(jié)果公告將在明年嘗試實施。
目前，審計公告已經(jīng)初顯雛形。6月25日，2002年審計報告全文已經(jīng)出現(xiàn)在審計署的官方網(wǎng)站上。作為第一時間被全文公布的審計報告，這在審計署成立20年來還是第一次。同時，這份報告也成為媒體和學(xué)者解讀最多、影響力最廣的一份官方審計報告。
盡管從1998年開始，公眾已經(jīng)可以部分地接觸到審計報告的內(nèi)容，比如，1998年揭露的糧食系統(tǒng)6年損失2140億元的瞠目事實，1999年水利部甚至在洪水泛濫之時挪用資金的驚天大案……但是把“推行審計結(jié)果公告制度，充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督作用”寫入五年規(guī)劃，這是第一次。
五年規(guī)劃中還專門考慮到了媒體和大眾，“改進現(xiàn)行審計報告的形式和內(nèi)容要求，建立適合于對外公告的審計報告制度”，被明確寫入了規(guī)劃。
對于擁有15個職能司、6個直屬事業(yè)單位、25個派出審計局和18個審計特派員辦事處的國家審計局來講，公眾看到的已經(jīng)公布出的4年審計報告，只能稱得上是審計結(jié)果的冰山一角。
“任何一項審查結(jié)果都應(yīng)該公布”，這是劉大賢在審計署將公告制度寫入工作規(guī)劃后，對審計結(jié)果公開程度的期望。
然而，在五年規(guī)劃中還寫明，審計結(jié)果公示制度同時規(guī)定了“國家機密、商業(yè)機密和其他不宜對外批露的內(nèi)容除外”。
直指財政
在五年規(guī)劃中，財政審計第一次被放在了金融審計和國企審計的前面。
這意味著審計焦點的變化，財政審計成為未來五年審計的重中之重，如此，國家各部委順理成章地成為審計利劍所向。而在不久前的審計報告中，財政部違法違規(guī)行為也被屢屢提及。
在1998年之前，雖然審計條例規(guī)定審計署作為國家審計機關(guān)，有審計中央財政預(yù)算的執(zhí)行情況的權(quán)力，但多落在空處。更多的情況是審計署組織各地財政部門進行交叉審計，而財政部則長期無人審計，處于監(jiān)督真空狀態(tài)。
原因一方面是由于人員因素：審計署成立之初，審計人員多由各部委調(diào)來，而且其中尤以財政部門調(diào)過來的多，讓這些人回到以前部門審計老東家，操作性不強；另外一個方面就是審計署和財政部等中央部委都是平級單位，要實現(xiàn)兄弟對兄弟的監(jiān)管，需要一個協(xié)調(diào)過程。
但是自上屆政府之初，審計財政的力度開始不斷加大，有關(guān)“部委違規(guī)”的內(nèi)容也頻頻出現(xiàn)在審計報告中，“改革開放以來，國有企業(yè)數(shù)目一直在減少，而財政收支卻是動輒上萬億的龐大金額。這在客觀上促使審計工作更多地偏重于財政。”劉大賢說。
與財政審計相輔相成，經(jīng)濟責(zé)任審計也是這次規(guī)劃的一個新意�！斑@是一項針對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國資高官的審計項目，改變了過去審計機關(guān)‘對事不對人’的做法。在今年公布的審計報告中，引起公眾關(guān)注的中電大案，就是進行經(jīng)濟責(zé)任審計發(fā)現(xiàn)的問題。”李金華說。
經(jīng)濟責(zé)任審計顯然將承擔(dān)一些監(jiān)督腐敗行為的職能，這將是中國公眾所樂于看到的。
爭論仍在繼續(xù)
“4月份在制定規(guī)劃的時候，我們已經(jīng)經(jīng)過了很多的爭論�！崩罱鹑A說。
在規(guī)劃出臺后，關(guān)于效益審計的爭論仍然沒有停止�！靶б鎸徲嫼喼笔遣豢赡芡瓿芍蝿�(wù)”，劉大賢說。
作為自1984年中國審計學(xué)會成立至今自始至終的兩個理事之一，劉大賢對中國審計現(xiàn)狀了若指掌，但是他并不認(rèn)為現(xiàn)在是提出搞效益審計的最佳時機，
最直接的難題來自于評價標(biāo)準(zhǔn)，目前國內(nèi)缺乏一套對政府機關(guān)、公共部門資金使效益的衡量指標(biāo)體系，而對于政府部門使用資金的社會效益也很難量化評價。另一方面，效益審計還需要良好的環(huán)境基礎(chǔ)�！霸谀壳皣鴥�(nèi)情況下，較低層次審計諸如合理合法目前尚難做好，更不要侈談效益審計了�！币晃徊辉竿嘎缎彰膶徲媽＜艺f。他擔(dān)心在現(xiàn)有形式下，效益審計會流于形式。
而在更為深層的意義上，“中國沒有真正意義上的國家審計”，劉大賢認(rèn)為。在制度安排中，中國國家審計署隸屬于國務(wù)院。國家審計署是受國務(wù)院委托，對國家各部委進行財政審計，審計署曾經(jīng)審計出極大問題的水利部、財政部同屬于行政編制序列。因此，審計署對于國家部委、政府部門的審計，還是政府部門對政府部門的審計。
最重的是，作為內(nèi)部審計，審計署的經(jīng)費來源，還要歸入財政部財政預(yù)算之內(nèi) 而在國外，審計署通常隸屬于立法機構(gòu)，對議會負(fù)責(zé)，審計經(jīng)費也直接由議會撥款。
(來源：中國《新聞周刊》2003年第25期，總第139期)
