7月12日下午，居住在北京北五環(huán)附近的解放軍6109廠宿舍區(qū)的111戶居民，每戶領(lǐng)到了3000元噪音賠償款。北京市朝陽(yáng)區(qū)法院立案庭法官將錢款送到宿舍區(qū)，由居民就近領(lǐng)取。
五環(huán)路從2000年開(kāi)始修建，因與6109廠宿舍太近，施工噪音長(zhǎng)期影響居民生活。2005年宿舍區(qū)的兩戶居民起訴施工單位，要求賠償，朝陽(yáng)法院判決賠償每戶3000元。幾個(gè)月前，宿舍區(qū)另外的111戶居民也要提起訴訟，朝陽(yáng)區(qū)法院向施工單位發(fā)出司法建議，建議從大局出發(fā)，妥善解決糾紛。施工單位采納了法院建議，同意給這些居民實(shí)行相同賠償。
這是朝陽(yáng)法院利用司法建議解決有關(guān)群眾利益的又一次成功案例。
朝陽(yáng)法院的司法建議促成了許多在全國(guó)都有影響的事件的解決。比如，對(duì)全國(guó)牙防組的多種牙膏和口香糖的非法認(rèn)證進(jìn)行審查等。
另?yè)?jù)報(bào)道，近3年里江蘇省南京市政府許多親民便民政策和措施的出臺(tái)都與法院的司法建議密切相關(guān)。
在我們的社會(huì)生活中，法院的司法建議正在起著重要的影響作用。
司法建議是指這樣一種工作方式：法院在審理案件中，發(fā)現(xiàn)有關(guān)部門和單位在制度和管理上存在重大疏漏和缺陷，但又不屬于法院處理范圍，法院針對(duì)這些問(wèn)題提出改進(jìn)建議，供其參考。司法建議正在受到社會(huì)越來(lái)越多的關(guān)注，法院也越來(lái)越多采用這種方法影響社會(huì)生活，無(wú)疑這是在新的社會(huì)條件下出現(xiàn)的新的社會(huì)現(xiàn)象。
一樣的司法建議，不一樣的境遇 有的地方100%采納，有的地方70%“石沉大�！�
今年初，北京日?qǐng)?bào)發(fā)表一篇記者調(diào)查，說(shuō)2006年北京的朝陽(yáng)區(qū)法院、昌平區(qū)法院、第一、第二中級(jí)法院共發(fā)出172份司法建議，收到回函50份，反饋率僅為29%，“七成石沉大�！�。
這份調(diào)查出來(lái)后，引起社會(huì)的關(guān)注，北京市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這是個(gè)重要問(wèn)題，要求相關(guān)部門調(diào)查。不少人為司法建議受冷落而感嘆。有人在報(bào)上發(fā)表評(píng)論說(shuō)：“司法建議落空尷尬了誰(shuí)？”因?yàn)樗痉ńㄗh大多針對(duì)行政機(jī)關(guān)，因此，有人說(shuō)這是司法建議遭遇到了行政機(jī)關(guān)的“傲慢與偏見(jiàn)”
然而同樣是法院的司法建議，江蘇省南京市的情況就大不相同。
從2003年到2005年，南京市兩級(jí)法院共發(fā)出司法建議千余份，大多受到相關(guān)部門和單位的重視。人民法院報(bào)說(shuō)，由于這些司法建議被廣泛采納，法院成了黨委、政府的決策參謀。
山東省對(duì)法院的司法建議也普遍比較重視。山東大眾日?qǐng)?bào)報(bào)道，近2年里，山東省法院發(fā)出司法建議萬(wàn)余件，大部分得到重視和反饋。
山東德州市中院去年發(fā)出司法建議100多份，被相關(guān)部門采納占80%以上。威海市中院從2004年以來(lái)共發(fā)出司法建議32份，被相關(guān)部門采納了30份，采納率為93.75%。
江蘇省淮安市楚州區(qū)法院今年以來(lái)共發(fā)出司法建議20多份，全部被相關(guān)單位采納。不僅是回復(fù)，而且采納，百分之百地采納。
“司法建議能否產(chǎn)生作用主要取決于被建議單位領(lǐng)導(dǎo)的重視程度�！北本┦谐�(yáng)區(qū)法院民一庭副庭長(zhǎng)陳曉東說(shuō)。
“北京的大‘衙門’多，很多官員的等級(jí)觀念比較重，一般不把法院放在眼里�！北本┠撤ㄔ旱姆ü僬f(shuō)。
其實(shí)也未必。同樣是大衙門，對(duì)待司法建議的態(tài)度也不一樣。2003年前，民航的機(jī)票上時(shí)間地點(diǎn)全是英文，上海一位女士不知道機(jī)票上寫(xiě)的是浦東機(jī)場(chǎng)還是虹橋機(jī)場(chǎng)，走錯(cuò)了機(jī)場(chǎng)，誤了航班，起訴了航空公司。上海徐匯區(qū)法院支持乘客的訴求，并向民航總局發(fā)出司法建議，建議機(jī)票上始發(fā)地和到達(dá)地要用我國(guó)通用文字。民航總局采納了這一建議，很快發(fā)出通知，修改了機(jī)票上的相關(guān)文字。
然而，今年南方航空公司超額賣出機(jī)票，致使有的乘客買到票上不了飛機(jī)，無(wú)法按時(shí)出行，耽誤了重要工作，因而提出索賠。北京朝陽(yáng)區(qū)法院同樣支持了乘客訴求，并發(fā)出司法建議，建議民航總局制定有關(guān)超售機(jī)票的規(guī)章制度。然而3個(gè)月過(guò)去了，民航總局對(duì)此份建議沒(méi)有任何反應(yīng)。
也不是“大衙門”才對(duì)司法建議不理不睬。北京朝陽(yáng)法院的一份調(diào)研報(bào)告表明，被建議的單位有一半是企業(yè)，中小企業(yè)對(duì)待司法建議也往往持這樣的態(tài)度。
只有兩部法律3處提到司法建議 司法建議只是建議，還是有強(qiáng)制性？
“法律上對(duì)司法建議沒(méi)有專門規(guī)定，”北京市朝陽(yáng)區(qū)法院民一庭副庭長(zhǎng)陳曉東說(shuō)，“所有法律法規(guī)中，只有3處提到司法建議”。
《民事訴訟法》的第103條規(guī)定，有關(guān)單位妨礙法院調(diào)查取證，或拒不按法院協(xié)助執(zhí)行通知書(shū)凍結(jié)或劃撥存款，拒不扣留被執(zhí)行人的收入等，法院可向有關(guān)機(jī)關(guān)提出對(duì)這樣單位的主要負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人給予紀(jì)律處分的“司法建議”。
《行政訴訟法》第65條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、裁定，一審法院可以向該行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)察機(jī)關(guān)提出給予單位主要負(fù)責(zé)人或直接責(zé)任人以法律處分的“司法建議”。接受“司法建議”的機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院。
兩條法律可歸納為一個(gè)意思，即有關(guān)單位妨礙法院調(diào)查、不協(xié)助法院執(zhí)行、不履行裁判時(shí)，法院可以建議該單位的上級(jí)或監(jiān)察部門對(duì)該單位負(fù)責(zé)人予以紀(jì)律處分。
“單從現(xiàn)有法律規(guī)定看，司法建議的涉及面應(yīng)該是很窄的�！敝袊�(guó)青年政治學(xué)院法學(xué)副教授周澤說(shuō)，“但是從現(xiàn)實(shí)和發(fā)展角度看，擴(kuò)大司法建議范疇，對(duì)一些社會(huì)問(wèn)題，對(duì)行政和企事業(yè)單位工作方面的問(wèn)題提出建議，還是很有必要的，有很積極的社會(huì)意義”。
周澤同時(shí)也認(rèn)為，由于司法建議擴(kuò)大應(yīng)用范圍，缺乏法律授權(quán)，因而不具有強(qiáng)制性，接受單位也沒(méi)有執(zhí)行的義務(wù)。司法建議僅僅就是建議而已，只具有道義上的宣傳、提醒效力。只是由于法院本身的特殊權(quán)威性，其效力更強(qiáng)而已。但法院這樣做體現(xiàn)出一種社會(huì)責(zé)任感，應(yīng)該充分肯定。
“司法建議是什么性質(zhì)，沒(méi)有法律規(guī)定也不好界定，”北京大學(xué)法學(xué)院副教授傅郁林說(shuō)，“但可以說(shuō)它不屬于司法權(quán)范圍，是司法權(quán)的一種拓展”。
傅郁林認(rèn)為，既然不屬于司法權(quán)力范圍，法官就沒(méi)有特定義務(wù)去發(fā)司法建議，接受單位也沒(méi)有一定執(zhí)行的義務(wù)�？傊�，司法建議應(yīng)該有一個(gè)邊界，而且不應(yīng)隨意擴(kuò)展這個(gè)邊界。發(fā)出司法建議應(yīng)該是慎重的，同時(shí)不應(yīng)該過(guò)份強(qiáng)調(diào)接受單位的理解和執(zhí)行。
“起到建議和提醒的作用就可以了�！备涤袅终f(shuō)。
北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安在一篇文章中較詳細(xì)論述了司法建議制度。
他說(shuō)他到過(guò)一些國(guó)家，從沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)國(guó)外法院有類似中國(guó)的司法建議制度。他說(shuō)歐美國(guó)家的法院遵循的是司法獨(dú)立的原則，司法不受外部干涉，也不干預(yù)外部事務(wù)。司法堅(jiān)持不告不理，不過(guò)問(wèn)和干預(yù)其他機(jī)關(guān)和組織內(nèi)部事務(wù)。司法要維持權(quán)威，一方面依仗公正裁判，另一方面依仗自身的權(quán)力約束。
但姜明安同時(shí)認(rèn)為，我們國(guó)家有其自身不同的特點(diǎn)。我們的國(guó)家機(jī)關(guān)間既要各司其責(zé)，相互制約，又要相互合作。司法機(jī)關(guān)除了裁決訴訟與爭(zhēng)議，還要維護(hù)公共秩序，參與構(gòu)建和諧社會(huì)。因此，對(duì)在審判中發(fā)現(xiàn)的有普遍傾向的問(wèn)題，有責(zé)任提醒有關(guān)單位和部門改進(jìn)工作和管理。據(jù)此，他認(rèn)為司法建議“是個(gè)好制度”。
長(zhǎng)期建立的工作制度 難以追溯其起源有文件規(guī)定，還是自發(fā)形成？
北京大學(xué)法學(xué)院副教授傅郁林認(rèn)為，司法建議應(yīng)該是我國(guó)法院的一項(xiàng)例行性工作，并非由于法律規(guī)定。
《行政訴訟法》是1989年4月頒布的，《民事訴訟法》是1991年4月頒布的，而在此之前的很長(zhǎng)時(shí)期，法院就已經(jīng)在實(shí)行司法建議制度。
傅郁林以前當(dāng)過(guò)法官，她說(shuō)，至少在1987年法院就有司法建議。北京朝陽(yáng)法院退休老法官黨春源1964年大學(xué)畢業(yè)就到朝陽(yáng)法院工作，還曾編寫(xiě)過(guò)法院的審判志。據(jù)他說(shuō)，他剛參加工作時(shí)法院的領(lǐng)導(dǎo)和老同志就教他如何起草司法建議。
“那時(shí)候司法建議就是一項(xiàng)成熟的制度了，”黨春源說(shuō)，“也可能是抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期我們解放區(qū)的法院創(chuàng)建、形成的”。
黨春源推測(cè)，最初應(yīng)該有一個(gè)什么文件規(guī)定，只是時(shí)間久遠(yuǎn)人們都淡忘了。黨春源說(shuō)，上世紀(jì)60年代，司法建議大多針對(duì)單位對(duì)職工的教育，單位的安全、治安防范等問(wèn)題。
“那時(shí)案件少，司法建議更少。”黨春源說(shuō)。
“過(guò)去司法建議數(shù)量少，但作用比較大，”北京市朝陽(yáng)區(qū)法院副院長(zhǎng)張?chǎng)┱f(shuō)，“接受單位也比較重視，近幾年就差一些了”。
張?chǎng)┱J(rèn)為問(wèn)題可能還有另一面，就是現(xiàn)在單位面對(duì)的問(wèn)題和矛盾也比過(guò)去多得多，獨(dú)立自主性也要大得多，對(duì)法院的建議看得也淡了。但作為法院，不能因?yàn)樗痉ńㄗh受關(guān)注度減低而放棄或減低自己的責(zé)任。
對(duì)司法建議的重視是2000年以后的事。法院在審理案件中越來(lái)越感到有許多案件是某一類矛盾的集中體現(xiàn)。解決一個(gè)案件需要提醒有關(guān)部門和單位從制度上入手進(jìn)行改進(jìn)，因此出于社會(huì)責(zé)任心，提出司法建議。
有人提出應(yīng)該加強(qiáng)司法建議的法律地位，讓它上升為法律行為。對(duì)此，法律界許多人持審慎態(tài)度。傅郁林教授就明確表示不必進(jìn)一步強(qiáng)化司法建議的約束性。不少法官也有類似的看法。
朝陽(yáng)法院執(zhí)行二庭庭長(zhǎng)汪冬認(rèn)為，目前司法建議的定位應(yīng)該是合適的。如果提高它的約束性和強(qiáng)制力，勢(shì)必將要相應(yīng)提高其嚴(yán)密性，縮小其適用范圍，而且數(shù)量也勢(shì)必大幅減少，不如目前稍有一定靈活性和彈性，更為有利。
司法建議將會(huì)是一個(gè)長(zhǎng)期的工作制度 時(shí)代的要求，也是責(zé)任的體現(xiàn)
今年3月，最高法院下發(fā)通知，要求全國(guó)法院要進(jìn)一步提高認(rèn)識(shí)，重視司法建議工作，在審理案件中發(fā)現(xiàn)普遍性或需要提請(qǐng)注意的問(wèn)題，應(yīng)及時(shí)向有關(guān)單位提出司法建議。以利于完善工作方法，管理體制和規(guī)章制度。通知強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)司法建議，有利于實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。有利于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)和諧發(fā)展。
這應(yīng)該看作對(duì)司法建議的性質(zhì)和方法意義的基本規(guī)定。
“司法建議，既要緊扣黨委政府的工作中心，又要關(guān)注人民群眾的切身利益�！蹦暇┦兄屑�(jí)法院院長(zhǎng)徐立新說(shuō)。
“法院是社會(huì)矛盾的集中地。”北京市朝陽(yáng)區(qū)法院副院長(zhǎng)張?chǎng)┱f(shuō)，“通過(guò)審理案件，可以發(fā)現(xiàn)案件背后的大量矛盾，一些案件就是帶有某類矛盾的特征。就這些矛盾向有關(guān)部門和單位提出建議，對(duì)消除社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定都有重要作用”。
張?chǎng)┡e了一個(gè)近期例子，朝陽(yáng)法院雙橋法庭的法官姜春玲是全國(guó)十佳法官，她在審理一個(gè)老太太被公共汽車軋了腳而索賠的案件時(shí)，了解到東四環(huán)四惠橋汽車站管理混亂。她親自到車站了解情況，作了周密調(diào)查，提出解決方案，向市公交公司發(fā)出司法建議。市公交公司對(duì)建議很重視，也很贊賞姜春玲提出的整頓方案，派出工作組對(duì)四惠車站進(jìn)行了整頓，很快就建立起良好秩序。
“司法建議很多時(shí)候也在客觀上減輕了群眾的訴累和法院的工作壓力，節(jié)約了司法資源，是雙贏或多贏的結(jié)果”。張?chǎng)┱f(shuō)。
提出司法建議，對(duì)法院來(lái)說(shuō)是很慎重的事。一般程序是，某件案子引發(fā)一項(xiàng)動(dòng)議，經(jīng)由庭、院領(lǐng)導(dǎo)同意，由專人執(zhí)筆起草，再經(jīng)多級(jí)討論，最后由主管院領(lǐng)導(dǎo)批改，有時(shí)還經(jīng)多名領(lǐng)導(dǎo)審閱才最后定稿。目前司法建議已逐漸形成一定格式，以增強(qiáng)其嚴(yán)肅性、嚴(yán)密性。
朝陽(yáng)區(qū)法院在實(shí)施過(guò)程中，重要的司法建議發(fā)送還與媒體相結(jié)合，采用公開(kāi)的形式，社會(huì)影響和效果更加顯著。
“發(fā)司法建議，工作量一般是比較大的�！背�(yáng)法院執(zhí)行二庭庭長(zhǎng)汪冬說(shuō)，“要善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，提出設(shè)想；要經(jīng)調(diào)查研究，反復(fù)討論。有時(shí)為發(fā)一份建議，上上下下走好幾個(gè)來(lái)回。但大家的積極性還是很高，發(fā)司法建議，在我們感覺(jué)，很多時(shí)候是一種社會(huì)責(zé)任感在推動(dòng)”。(記者 李 郁)
