【專題四】證券監(jiān)管：追求公正性和效益性

　　郭鋒：像防止市場失靈一樣防止監(jiān)管失靈

　　香港前證監(jiān)會主席沈聯(lián)濤認為，美國金融危機暴露出來監(jiān)管的四條防線全部失守，一是銀行董事會和內控防線的失守，二是律師、會計師等評級機構也就是中介外部監(jiān)督防線的失守，三是政府監(jiān)管防線的失守，四是市場約束的失靈。他還得出結論說，西方的監(jiān)管體系已經(jīng)被市場利益集團所俘虜。

　　中國證券市場是否存在監(jiān)管失靈？我認為是存在的。2008年全年證券市場籌集資金的功能大幅度下降，除了市場外部因素的影響外，與監(jiān)管失靈不無關系。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2008年全年上市公司通過境內市場累計籌資3396億元，比2007年減少3947億元；其中，首次公開發(fā)行A股75只，籌資1066億元，比2007年減少3487億元；A股再籌資(包括配股、公開增發(fā)、非公開增發(fā)、認股權證)籌資1332億元。比2007年減少1046億元。由此可見，在我國經(jīng)濟高速成長的過程中，證券市場的融資功能進一步萎縮。而從二級市場的情況來看，2008年是投資者損失最為慘重的一年之一，很多基金公司的業(yè)績表現(xiàn)也非常差。

　　美國金融危機所暴露出來的監(jiān)管漏洞實際上也反映了美國的金融證券監(jiān)管當局在相當程度上成為大型投資銀行、商業(yè)銀行和上市公司的利益代言人。在我國這樣一個新興加轉軌的市場環(huán)境下，監(jiān)管機構在履行職責過程當中受利益集團的意志和利益所左右的現(xiàn)象已并不鮮見。因此這些機構和部門在出臺一些法律和政策時，往往自覺不自覺的以利益集團的利益為依歸，甚至不惜規(guī)避和觸犯現(xiàn)有的法律和行政程序。究其深層原因，在于監(jiān)管機構及其成員需要通過市場尋租實現(xiàn)其額外利益，權力尋租不僅將導致監(jiān)管機構及其行為人付出法律上的代價，而且會極大地損害監(jiān)管機構的公信力和投資者對公正監(jiān)管的信心。

　　在證券監(jiān)管中，監(jiān)管效益也應當引起足夠的重視�，F(xiàn)代監(jiān)管理論認為，監(jiān)管機構在實施監(jiān)管時必須講求效率，降低監(jiān)管成本，減少社會支出，增加社會凈收益。由于監(jiān)管者并不總是正確的，所以要像防止市場失靈一樣減少監(jiān)管失誤的發(fā)生，在監(jiān)管機制的設計和監(jiān)管政策的執(zhí)行上所存在的缺陷都將會造成額外的成本，而這些成本卻是由市場上的各類主體，特別是投資者來承擔，這顯然是不公平的。在講求監(jiān)管效益方面，英國的做法值得我們借鑒。英國的《金融服務與市場法》(FinancialServicesandMarketsBill)明確將權衡監(jiān)管的收益和可能帶來的成本，使用監(jiān)管資源的效率和經(jīng)濟原則作為監(jiān)管者在實施監(jiān)管時必須同時考慮，并作為新監(jiān)管方式的指南。

　　應當承認，我國的金融證券監(jiān)管基本上不存在成本效益分析評估這樣一種機制和環(huán)節(jié)。事實上，不少監(jiān)管政策的出臺或者延緩出臺，已經(jīng)讓市場主體和投資者付出了巨大的成本和經(jīng)濟損失，這也是使廣大投資者喪失投資信心和對未來預期充滿不確定性的重要原因。另外，過于嚴格的監(jiān)管，直接介入市場的監(jiān)管，片面依靠輿論的監(jiān)管，短期的功利性監(jiān)管，都會帶來過大的監(jiān)管成本，并最終由投資者負擔。監(jiān)管機構貫徹這些不計成本、不講效益的監(jiān)管措施，還會抑制金融創(chuàng)新和市場競爭。

　　因此，我國金融監(jiān)管部門應當引入監(jiān)管成本收益理念，對監(jiān)管政策和監(jiān)管措施進行成本收益分析，只有監(jiān)管政策和措施的預期收益大于成本，這樣的制度才能向市場推出和實施，從而通過監(jiān)管帶來市場效益和投資者的收益。

　　曾筱清：加強監(jiān)管協(xié)調規(guī)范債券市場

　　隨著《公司法》、《證券法》的頒布實施與修改，隨著中國人民銀行職能的三次重要調整，我國金融監(jiān)管“一行三會”分業(yè)監(jiān)管格局的形成，我國的企業(yè)債券市場規(guī)模和管理模式也有著今非昔比的差異。

　　但是，非常遺憾的是，我國的金融監(jiān)管協(xié)調機制至今尚未能建立起來，其根本原因在于國務院至今尚未出臺實施《中國人民銀行法》第9條規(guī)定的“具體辦法”。因此，盡快修改并出臺新的《企業(yè)債券管理條例》，重新界定企業(yè)債券主管部門的職能、細化各主管部門的業(yè)務分工與合作機制，體現(xiàn)企業(yè)債券管理的新理念，建立統(tǒng)一的企業(yè)債券管理規(guī)則，是規(guī)范我國企業(yè)債券市場發(fā)展的當務之急。

　　現(xiàn)行債券市場的多頭管理體制制約著債券市場的發(fā)展。發(fā)行與監(jiān)管標準不統(tǒng)一，不利于不同債券市場的公平競爭。在現(xiàn)有體制下，不同市場，適用不同的發(fā)行審批、核準規(guī)范。對于一家企業(yè)而言，可選擇的債項融資品種包括交易所公司債、銀行間中期票據(jù)和企業(yè)債，但是，三大品種的審批部門和標準不一。不僅增加了債券市場的管理和融資成本，也不利于建立起公平、有序的統(tǒng)一債券市場。

　　為實現(xiàn)建立高效率、責任明確的監(jiān)管協(xié)調機制的目標，應盡快出臺一部由國務院制訂的《金融監(jiān)管條例》或者《金融監(jiān)管協(xié)調委員會條例》，在法律和行政法規(guī)的指引下，探索并建立起適合我國國情的金融監(jiān)管協(xié)調機制。盡快對1993年發(fā)布的《企業(yè)債券管理辦法》進行適時修改和更新，完善企業(yè)債券管理的行政法規(guī)。為了解決中小企業(yè)直接融資難的問題，建立和完善中小企業(yè)債券發(fā)行的信用擔保制度和信用評級制度，非常重要。

　　陳甦：人盯人防守式的監(jiān)管缺乏效率

　　監(jiān)管機構是分業(yè)監(jiān)管還是綜合統(tǒng)一的監(jiān)管，需要考慮到市場協(xié)調性、互通性的情況，我們當前更需要關注的是監(jiān)管體系應該如何完善。我們監(jiān)管加上宏觀調控的理念建立起來的整個監(jiān)管機制，能否實現(xiàn)維持市場發(fā)展的需要？

　　我們現(xiàn)在的監(jiān)管方式是人盯人防守式的監(jiān)管，這個方法肯定是力不從心，總有監(jiān)管不到的地方。日前，監(jiān)管機構讓學者討論獨立董事的監(jiān)督規(guī)范問題，有人提出獨立董事有不法行為時要向證監(jiān)會匯報，按此邏輯分析，獨立董事就應該屬于監(jiān)管機構的正規(guī)編制人員了。顯然不應該如此，市場經(jīng)濟體制和市場主體的利益訴求也不允許我們這么安排，監(jiān)管當局當然也不會這么安排的。

　　【專題五】保護投資者：多元化糾紛解決機制的完善

　　曹守曄：法院積極研究應對金融危機的司法措施

　　面對目前金融危機席卷全球這樣的嚴峻局面，人民法院不是要“無所作為”，而是要在自己的職責范圍內始終堅持三個代表的指導思想，堅持為大局服務，為人民司法的主題，針對人民法院面臨的實際情況，認真研究切實的司法應對措施。所謂為大局服務，最主要是為“三保”服務：保發(fā)展、保民生、保穩(wěn)定。保發(fā)展是保經(jīng)濟8%的增長速度。

　　2009年我們國家總體的經(jīng)濟任務，就是應對金融危機，以保持我們國家經(jīng)濟的平穩(wěn)較快發(fā)展作為主線。法院系統(tǒng)就是要為這個首要任務服務，牢牢把握這個大局。

　　前些年，全國各級法院每年受理的民商事一審案件的數(shù)量基本在500萬至550萬件之間。而從2008年2月到2009年2月，受理案件數(shù)量同比上升了20%。買賣合同、借款合同、建筑工程承包合同、勞動合同爭議案件以及房地產糾紛等類型的案件增長明顯。由于經(jīng)濟下滑，企業(yè)借款后無法償還銀行貸款，借款合同案件去年增長了30%。

　　一些企業(yè)簽署了買賣協(xié)議，由于受到金融危機，選擇違約也不履行買賣合同，于是發(fā)生了大量糾紛。房地產行業(yè)不景氣，糾紛增多，從而帶來房地產案件、建筑工程承包合同案件增加。而勞動合同爭議案件則同比上升了97%。根據(jù)全國人大常委會的授權，及時制訂司法解釋和司法解釋政策指導意見。比如說最高法院制訂的《關于為維護國家金融安全和經(jīng)濟全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展提供司法保障和法律服務的若干意見》，就是直接針對金融危機所采取的一些措施。另外，最高法院在相關的民商事審判工作會議上和研討會上也認真研究了這些問題。