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中國(guó)加強(qiáng)依法立法
要法治不要人治，已成為當(dāng)今中國(guó)上至最高領(lǐng)導(dǎo)人、下到平民百姓的共同呼聲。九屆全國(guó)人大二次會(huì)議上，“依法治國(guó)”被寫(xiě)進(jìn)憲法�，F(xiàn)在，中國(guó)有幾百部法律和有關(guān)法律問(wèn)題的決定產(chǎn)生著效力，八百多個(gè)國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)發(fā)揮著威力，七千多件地方性法規(guī)已由省級(jí)人大及其常委會(huì)制定或批準(zhǔn)，具有生命力。
一時(shí)間，法律不夠，上法規(guī)；法規(guī)不夠，上規(guī)章；規(guī)章不夠，又制定大量的規(guī)范性文件、制度……社會(huì)生活中，似乎處處、時(shí)時(shí)、事事都走向有法可依、有章可循了。
但是，所有這些“立法”活動(dòng)都合法嗎？數(shù)以千計(jì)的法、規(guī)、章、制，有沒(méi)有披著“法治”外衣，實(shí)質(zhì)正在侵害民眾的合法權(quán)益呢？例如，有的法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、部門(mén)規(guī)章中，設(shè)置了審批權(quán)、發(fā)證權(quán)、收費(fèi)權(quán)、處罰權(quán)。因?yàn)槭召M(fèi)、罰款是滿足部門(mén)、地方利益的捷徑。大家在劃分管理權(quán)限時(shí)，互不相讓?zhuān)愎�，他也管，誰(shuí)都不聽(tīng)誰(shuí)的。權(quán)限交叉，效力重疊，對(duì)同一事項(xiàng)卻有些不同規(guī)定，有時(shí)法律、法規(guī)、規(guī)章相互“撞車(chē)”，人們無(wú)所適從。
一個(gè)衡量標(biāo)準(zhǔn)即將出臺(tái)——三月五日召開(kāi)的九屆全國(guó)人大三次會(huì)議，將審議立法法草案。立法法和監(jiān)督法、結(jié)社法等一樣，是與憲法相關(guān)的基本法律。它將具體規(guī)范中國(guó)的立法活動(dòng)。
針對(duì)現(xiàn)實(shí) 依法立法
現(xiàn)實(shí)中，這樣的事不少：某個(gè)負(fù)責(zé)起草法律草案的行政部門(mén)，千方百計(jì)，通過(guò)立法或修訂法律，擴(kuò)大、固定自己的權(quán)力，用法律手段要權(quán)、要錢(qián)；同時(shí)又淡化、回避本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。
于是，負(fù)責(zé)起草鐵路法草案的部門(mén)，在最初提交的法律案中，較多強(qiáng)調(diào)如何動(dòng)員財(cái)力、物力、人力，發(fā)展鐵路，社會(huì)各界應(yīng)該如何愛(ài)護(hù)鐵路，但對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)承擔(dān)哪些責(zé)任和義務(wù)，輕描淡寫(xiě)。該草案審議時(shí)，有人尖銳地指出：“人民鐵路人民愛(ài)”講得多，“人民鐵路為人民”強(qiáng)調(diào)不夠。
再有，負(fù)責(zé)起草氣象法草案的行政部門(mén)試圖通過(guò)立法爭(zhēng)取專(zhuān)營(yíng)權(quán)、罰款權(quán)、有償服務(wù)權(quán)，對(duì)其他部門(mén)應(yīng)該如何協(xié)助發(fā)展氣象事業(yè)規(guī)定得較多，對(duì)氣象部門(mén)自身如何服務(wù)、如何履行職責(zé)則規(guī)定得很少……
好在嚴(yán)格、深入、民主的法律審議程序，糾正了不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大部門(mén)權(quán)力的傾向：鐵路法草案提交表決前的最后一稿做出重要修改：增補(bǔ)鐵路運(yùn)輸企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的五方面責(zé)任和義務(wù)。氣象法草案經(jīng)過(guò)三次審議，出臺(tái)前，在總則中明確：氣象工作應(yīng)把公益服務(wù)放在首位；在確保公益性無(wú)償服務(wù)前提下，氣象臺(tái)站可以依法開(kāi)展有償服務(wù)；要及時(shí)主動(dòng)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保障性、公益性的氣象信息。
個(gè)別法律草案中的問(wèn)題固然解決了，但立法工作中出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一現(xiàn)象，仍帶有普遍性。有的機(jī)關(guān)越權(quán)制定法規(guī)、規(guī)章；有些法規(guī)、規(guī)章同法律相抵觸，法規(guī)之間、規(guī)章之間、法規(guī)與規(guī)章之間相互矛盾、沖突；有些法規(guī)、規(guī)章質(zhì)量不高，不顧國(guó)家整體利益，卻為部門(mén)、地方爭(zhēng)局部利益。這些問(wèn)題在一定程度上損害了國(guó)家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，也給執(zhí)法造成混亂。
立法法就針對(duì)上述問(wèn)題制定。它在總則中指出：立法應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序，維護(hù)法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)；應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的利益，遵循民主和公開(kāi)原則；應(yīng)當(dāng)遵循公民權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力與責(zé)任相平衡的原則。
其實(shí)，上述原則，也是中國(guó)憲法倡導(dǎo)的。只不過(guò)，立法法是把憲法的規(guī)定進(jìn)一步具體化，為各類(lèi)立法活動(dòng)提供了具體、可操作的規(guī)范。
法制統(tǒng)一 各顯身手
談到立法法，離不開(kāi)一個(gè)重要問(wèn)題：中國(guó)現(xiàn)有的立法體制是怎樣的？應(yīng)作出那些法律規(guī)范，更有效地保障、發(fā)展民主與法制？
中國(guó)憲法規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸�！蓖瑫r(shí)，憲法也強(qiáng)調(diào)：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性原則。”
中國(guó)是單一制國(guó)家，中央對(duì)國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，中國(guó)又人口眾多，地域遼闊，各地區(qū)政治經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展不平衡。從一定意義上說(shuō)，好的立法體制，就是既能維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，又調(diào)動(dòng)地方的主動(dòng)性、積極性，允許地方在一定范圍內(nèi)擁有資助決策權(quán)，加速中國(guó)依法治國(guó)的進(jìn)程。
從世界范圍看，其他國(guó)家的立法體制，大致可分成三類(lèi)：
——一級(jí)立法體制。立法權(quán)由中央統(tǒng)一行使，地方?jīng)]有立法權(quán)。實(shí)行一級(jí)立法體制的國(guó)家，一般都是單一制的國(guó)家，如日本、比利時(shí)、挪威等。
——兩級(jí)立法體制。立法權(quán)由中央和地方共同行使。實(shí)行兩級(jí)立法體制的國(guó)家，一般都是聯(lián)邦制國(guó)家，如美國(guó)、德國(guó)、加拿大等。這些國(guó)家都在憲法中對(duì)聯(lián)邦、州或各成員邦的立法權(quán)限作出明確劃分：凡屬聯(lián)邦管理的事務(wù)和跨州的事務(wù)，服從聯(lián)邦法律；凡屬于州來(lái)管理、屬于州范圍內(nèi)的事務(wù)，則服從州法律。聯(lián)邦和州都有各自的司法體系。
——一元兩級(jí)立法體制。立法權(quán)主要掌握在中央，同時(shí)，在保證法制統(tǒng)一的前提下，允許地方有一定的立法權(quán)。實(shí)行這種立法體制的，既有聯(lián)邦制國(guó)家，如巴西；也有單一制國(guó)家，如意大利。
目前，中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況比較接近第三種，有的學(xué)者概括為“一元性、三分支”：
“一元性”，是指全國(guó)人大及其常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，制定法律；只有全國(guó)人大常委會(huì)才擁有法律解釋權(quán)。例如，屬于法律審判工作中具體運(yùn)用法律的問(wèn)題，最高人民法院可作解釋?zhuān)坏�，�?dāng)解釋與常委會(huì)的解釋不一致時(shí)，則以全國(guó)人大常委會(huì)的解釋為準(zhǔn)。
“三分支”，是指第一，國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)——國(guó)務(wù)院，可以制定行政法規(guī)。第二，省級(jí)人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)（較大市的人大及其常委會(huì)也享有地方性法規(guī)的一定立法權(quán)）。第三，民族自治地方，包括自治區(qū)、自治州、自治縣的人大有權(quán)制定自治條例和單行條例。中國(guó)還有經(jīng)濟(jì)特區(qū)，根據(jù)有關(guān)規(guī)定廣東、福建、海南和深圳、廈門(mén)、汕頭、珠海三省四市，可以制定經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)。
立法法草案基本肯定了中國(guó)現(xiàn)有的立法體制，具體表現(xiàn)在：
——憲法之上，下服從上。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸；行政法規(guī)不得同法律相抵觸；地方性法規(guī)不得同法律、行政法規(guī)相抵觸。
——民族地區(qū)，可以變通。民族自治地方的立法權(quán)限比一般地方的立法權(quán)限大，可以通過(guò)自治條例和單行條例，對(duì)法律、行政法規(guī)作變通規(guī)定；但是，不得違背法律或行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專(zhuān)門(mén)就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通。雖然自治條例和單行條例具有更多靈活性，但也有比行政法規(guī)、地方性法規(guī)更嚴(yán)格的監(jiān)督程序——需要報(bào)經(jīng)上級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，才能生效。
——經(jīng)濟(jì)特區(qū)，自主性大。立法法草案規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的省、市人大及其常委會(huì)，可以經(jīng)全國(guó)人大授權(quán)，制定法規(guī)；這些法規(guī)只要遵循憲法的規(guī)定和法律、行政法規(guī)的基本原則即可。這就意味著經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)可以在一些具體規(guī)定上，與法律、行政法規(guī)不一致。
至于香港和澳門(mén)，在“一國(guó)兩制”、高度自治下，其立法權(quán)限則十分廣泛——全國(guó)性的法律中，除由基本法附件所列的少數(shù)幾件在特別行政區(qū)施行或由特別行政區(qū)立法實(shí)施外，特別行政區(qū)所需的刑事、民事、經(jīng)濟(jì)等法律，都由特區(qū)立法機(jī)關(guān)根據(jù)基本法制定。在這個(gè)層面上，港澳的情況，可以算作中國(guó)基本立法體制中的例外。
專(zhuān)有權(quán)限 不容染指
立法體制既統(tǒng)一，又分層次，就引出另一個(gè)問(wèn)題——立法權(quán)限應(yīng)如何劃分？
雖然憲法和有關(guān)法律對(duì)劃分立法權(quán)限作了規(guī)定，但總的來(lái)說(shuō)，還比較原則。比如哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由中央統(tǒng)一立法，哪些可以由地方制定法規(guī)；哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由權(quán)力機(jī)關(guān)立法，哪些事項(xiàng)可以由行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)，都不很明確。
憲法至上。依據(jù)憲法，立法法草案把中央的專(zhuān)有立法權(quán)具體化，進(jìn)一步明確了國(guó)家立法權(quán)的范圍和內(nèi)容。它為享有國(guó)家立法權(quán)的全國(guó)人大及其常委會(huì)劃出九類(lèi)專(zhuān)有權(quán)限：
一，主權(quán)，即有關(guān)國(guó)家領(lǐng)土、國(guó)防、外交、國(guó)籍等涉及國(guó)家主權(quán)方面的事項(xiàng)；
二，職權(quán)，即各級(jí)人大、政府、法院和檢察院的組織和職權(quán)，它們的相互關(guān)系；
三，自治，即民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；
四，刑事，即犯罪與刑罰；
五，人權(quán)，即涉及公民政治權(quán)利、人身自由權(quán)利的強(qiáng)制措施和處罰，財(cái)產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)、強(qiáng)制劃撥等強(qiáng)制措施；
六，民事，即物權(quán)、債權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、婚姻家庭、財(cái)產(chǎn)繼承等民事基本規(guī)范；
七，司法，即訴訟和執(zhí)行制度，律師、公證、仲裁制度；
八，經(jīng)濟(jì)，即財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)基本制度；
九，其他應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)立法的事項(xiàng)。
立法法草案規(guī)定，在上述事項(xiàng)，只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律，國(guó)務(wù)院經(jīng)過(guò)授權(quán)可以制定有關(guān)行政法規(guī)，地方人大及其常委會(huì)不能就此制定地方性法規(guī)。此范圍以外的事項(xiàng)，在國(guó)家尚未制定法律或行政法律時(shí)，地方可以根據(jù)實(shí)際需要，先制定地方性法規(guī)；可是，一旦國(guó)家對(duì)此制定法律或行政法規(guī)后，地方性法規(guī)如與之抵觸，就無(wú)效。
簡(jiǎn)而言之，只能由中央立的法，地方不許立；中央可立、可不立、且還沒(méi)立的，地方可以先立；一旦中央就此立了法，地方就得貫徹實(shí)施�！爸醒搿眱�(nèi)部，分為權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)兩部分，權(quán)力機(jī)關(guān)可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)和地方制定自己該立、還沒(méi)立的法。但是，在權(quán)力機(jī)關(guān)該立的法中，有一些無(wú)論如何也不能授權(quán)別人去立，那就是涉及國(guó)家主權(quán)、犯罪與刑罰、公民政治權(quán)利和人身自由權(quán)利的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等。
以往，全國(guó)人大常委會(huì)曾兩次授權(quán)國(guó)務(wù)院，制定有關(guān)行政法規(guī)。確定國(guó)家的稅種,本是全國(guó)人大及其常委會(huì)的權(quán)力。但一九八四年，常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過(guò)程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗(yàn)加以修訂，提請(qǐng)常委會(huì)審議。一九八五年，經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院，對(duì)于有關(guān)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面的問(wèn)題，必要時(shí)可以根據(jù)憲法，在同有關(guān)法律和全國(guó)人大及其常委會(huì)的有關(guān)決定的基本原則不相抵觸的前提下，制定暫行規(guī)定或條例，頒布實(shí)施，并報(bào)常委會(huì)備案；經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)，條件成熟時(shí)，再由全國(guó)人大或其常委會(huì)制定法律。
法律在手 民主在心
九屆全國(guó)人大三次會(huì)議是新千年中國(guó)的第一次人代會(huì)。站在這非比尋常的歷史關(guān)口，人們不禁回首、前瞻�！拔母铩笔陸K痛的經(jīng)歷，無(wú)論如何不能忘卻。當(dāng)時(shí)，人代會(huì)十年沒(méi)召開(kāi)過(guò)，憲法成了一張廢紙，數(shù)以千萬(wàn)計(jì)的無(wú)辜百姓流離失所，家破人亡。歸根到底，民主和法制不健全，是“文革”浩劫發(fā)生和發(fā)展的根本原因。
二十年前，鄧小平說(shuō)，沒(méi)有民主，就沒(méi)有社會(huì)主義，就沒(méi)有社會(huì)主義的現(xiàn)代化；保障民主，必須加強(qiáng)法制。現(xiàn)在，近三千名全國(guó)人大代表在審議立法法草案的過(guò)程中，將實(shí)踐這些理論。
草案字里行間，明確、莊嚴(yán)、驕傲地顯示著民主本色。
劃分立法權(quán)限時(shí)，草案提出，對(duì)國(guó)家主權(quán)、犯罪與刑罰、公民政治權(quán)利和人身自由權(quán)利的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)，全國(guó)人大及其常委會(huì)必須親自制定法律，不能授權(quán)中央政府或地方代勞。
為保證立法民主、嚴(yán)肅、科學(xué)，真心實(shí)意地廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)，集中民意、民志、民智，提高立法質(zhì)量，草案在總則中承諾：立法要“遵循民主和公開(kāi)原則，保障人民通過(guò)各種途徑參與立法活動(dòng)”。
對(duì)于國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)，草案要求，起草過(guò)程中，應(yīng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織、專(zhuān)家和利害相對(duì)人意見(jiàn)。“對(duì)涉及較多數(shù)公民切身利益的行政法規(guī)，起草單位應(yīng)當(dāng)公開(kāi)舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取意見(jiàn)。聽(tīng)證會(huì)應(yīng)當(dāng)有與該行政法規(guī)有關(guān)的機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公眾代表參加�！�
為促進(jìn)法案充分審議，在規(guī)定立法程序時(shí)，立法法草案要求，提請(qǐng)全國(guó)人大會(huì)議審議的法案，應(yīng)在會(huì)議舉行前一個(gè)月將法律草案發(fā)給代表；有關(guān)法律案的審議結(jié)果報(bào)告中，對(duì)重要的不同意見(jiàn)，應(yīng)予以說(shuō)明，并向全體代表公布。列入全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律案，應(yīng)在會(huì)議舉行的七日前，將法律草案發(fā)給常委會(huì)組成人員；該法案“一般應(yīng)當(dāng)經(jīng)三次審議才能交付表決”等等。
切實(shí)受到法律保障的民主，看得見(jiàn)，摸得著。立法法草案要求，法律應(yīng)明確規(guī)定實(shí)施時(shí)間；“凡需要公民承擔(dān)義務(wù)的法律一般應(yīng)當(dāng)在簽署公布一個(gè)月以后才能施行”。法律、法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，“但為了更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外�！�
已由全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議過(guò)的立法法草案，極有可能在九屆全國(guó)人大三次會(huì)議上通過(guò)。人們希望，經(jīng)過(guò)修改、完善的法案有效實(shí)施，國(guó)家能根據(jù)憲法和立法法等法律，對(duì)現(xiàn)有的各種法律、法規(guī)、規(guī)章等，進(jìn)行一次徹底整理，從而為建立有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系、為依法治國(guó)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
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