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最高法院關于審理土地承包糾紛案件司法解釋解讀

2005年07月30日 15:05

  最高人民法院昨天發(fā)布了《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》,并將于今年9月1日起施行!督忉尅返墓际┬校瑢σ婪ūWo廣大農(nóng)民依法享有的土地承包權益,規(guī)范人民法院審理相關糾紛案件的司法實踐,具有十分重要的意義。為此,最高人民法院副院長黃松有接受本報記者采訪,就《解釋》的內(nèi)容進行權威解讀。

  應予受理的五種情形

  農(nóng)村土地承包法公布實施后,如何確定涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件的受理范圍問題日益凸顯。對農(nóng)民已經(jīng)取得土地承包經(jīng)營權后,因其承包經(jīng)營權被侵害而提起的民事訴訟,《解釋》規(guī)定人民法院應當依法予以受理。其中包括:農(nóng)村土地承包合同糾紛、土地承包經(jīng)營權侵權糾紛、土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)糾紛、土地承包經(jīng)營權繼承等糾紛案件。此外,對承包地征收補償費用分配引起的爭議,因其同樣屬于平等民事主體之間的糾紛,人民法院也應當依法予以受理。

  土地承包經(jīng)營權屬于物權

  《解釋》第六條規(guī)定,對涉及發(fā)包方違法收回、調(diào)整承包地,或者承包方棄耕撂荒承包地的糾紛,按照不同情形,分別處理。該規(guī)定的基本考慮是:農(nóng)民通過家庭承包方式依法取得的土地承包經(jīng)營權是其安身立命的根本,其權利性質(zhì)應屬于物權,這也是農(nóng)村土地承包法的立法重點所在。違法收回、調(diào)整承包地是對物權的侵害,土地承包經(jīng)營權人有權基于物權人的地位尋求法律保護,要求返還承包地。不論侵權人是否已將該承包地與他人另行建立了承包合同關系,土地承包經(jīng)營權人要求返還承包地的,均應予以支持。此外,承包方棄耕撂荒承包地有其深刻復雜的背景,農(nóng)村土地承包法對發(fā)包方收回承包地做了嚴格的限定,并未規(guī)定此種情形下發(fā)包方可以收回承包地。從維護土地承包經(jīng)營權人利益的考慮出發(fā),棄耕撂荒承包地的承包方要求返還承包地的訴訟請求,亦應予以支持。

  無法定理由發(fā)包方不得干涉承包方流轉(zhuǎn)土地自主權

  農(nóng)村土地承包法第三十七條規(guī)定,承包方采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權的,應當經(jīng)發(fā)包方同意。因此,實踐中不少人認為,只要未經(jīng)發(fā)包方同意,承包方與他人訂立的土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓合同即為無效。農(nóng)村土地承包法做此規(guī)定的目的,并不是要限制土地承包經(jīng)營權人的流轉(zhuǎn)自主權,而是為了更加充分地保護承包方的權益。因為土地承包經(jīng)營權對農(nóng)民而言至關重要,一旦轉(zhuǎn)讓,在承包期內(nèi)就無法再行取得土地承包經(jīng)營權。但更應看到的是,不能在無法定理由的情況下,干涉土地承包經(jīng)營權人依法享有的土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)自主權;诖朔N考慮,《解釋》第十三條后段規(guī)定,發(fā)包方無法定理由不同意或者拖延表態(tài)的,不影響土地承包經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓合同的效力!督忉尅穼嶋H是運用了立法目的解釋的方法論,其規(guī)定與農(nóng)村土地承包法的立法目的是一致的。

  以土地承包經(jīng)營權設定抵押無效

  農(nóng)村土地承包法對家庭承包方是否可以采取抵押方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營權確實未作明確規(guī)定。但抵押權作為擔保物權,依物權法定原理,抵押擔保物的范圍亦應遵從法定。土地承包經(jīng)營權在性質(zhì)上實為集體土地使用權,根據(jù)擔保法第三十七條第(二)項和第三十四條第(五)項規(guī)定,除了依法經(jīng)發(fā)包方同意抵押的“四荒”等荒地的土地使用權外,集體土地使用權不得抵押。其本意在于,以土地承包經(jīng)營權設定抵押權,在抵押權實現(xiàn)時將有可能導致土地承包經(jīng)營權人喪失這項極為重要的權利,從而淪為失地農(nóng)民,成為嚴重的社會問題。因此,《解釋》第十五條規(guī)定:承包方以其土地承包經(jīng)營權進行抵押或者抵償債務的,應當認定無效。

  按公平原則處理無法預料的重大變化

  在中央出臺一系列惠農(nóng)政策措施之前,土地承包經(jīng)營權的流轉(zhuǎn)有很多為零流轉(zhuǎn)費或者負流轉(zhuǎn)費(俗稱“倒貼皮”、“倒貼水”)。隨著農(nóng)業(yè)稅減免力度加大、進程加快以及農(nóng)業(yè)補貼政策的貫徹落實,繼續(xù)履行原來的約定,在當事人之間無疑造成了顯失公平的結(jié)果。而這是由于國家農(nóng)業(yè)基本政策的重大調(diào)整所致。對于流轉(zhuǎn)合同而言,屬于訂立當時的基礎或者環(huán)境,因不可歸責于當事人的事由發(fā)生的非當初所能預料的變更。此類糾紛在今后一段時期內(nèi)極有可能大幅度增長。如果不確立一定的協(xié)調(diào)原則,農(nóng)民的基本權利就有可能得不到保護。情事變更原則的制度功能,可以為此問題的解決提供有益的參考價值。盡管相關爭論歷來存在,但我們認為,在這一類糾紛中借鑒情事變更原則的制度機理是可行的。因此,《解釋》第十六條規(guī)定:因承包方不收取流轉(zhuǎn)價款或者向?qū)Ψ街Ц顿M用的約定產(chǎn)生糾紛,當事人協(xié)商變更無法達成一致,且繼續(xù)履行又顯失公平的,人民法院可以根據(jù)發(fā)生變更的客觀情況,按照公平原則處理。不過,在適用該條規(guī)定的時候,必須嚴格掌握。要看糾紛產(chǎn)生的原因是什么、原約定是否造成當事人間權利義務顯失平衡的結(jié)果等。不能動輒變更當事人的約定,踐踏合同的嚴肅性。

  一地數(shù)包糾紛中經(jīng)營權歸依法登記方

  一地數(shù)包是指,發(fā)包方就同一土地與他人訂立兩份以上承包合同的情況。我們認為,如果土地承包經(jīng)營權人將其權利依法登記,則該權利具有了法定的公示方式。農(nóng)村土地承包法第四十九條已經(jīng)賦予依法登記取得土地承包經(jīng)營權證等證書的其他方式承包土地經(jīng)營權,以相應的物權效力。因此,《解釋》第二十條首先從權利性質(zhì)方面區(qū)分,如果一方已經(jīng)依法登記,則該人享有的是一種物權性質(zhì)的權利。其他未進行依法登記的僅為合同權利人,在性質(zhì)上屬于債權。兩者相較,前者優(yōu)先。如果均未依法登記,則兩者權利性質(zhì)同屬債權,應依承包合同生效的時間先后確定。如根據(jù)以上方法仍不能確定,則依據(jù)合法占有使用承包地的事實確定土地承包經(jīng)營權的歸屬。為避免造成惡意搶占帶來的消極后果,《解釋》第二十條還規(guī)定,已經(jīng)發(fā)生爭議的,在爭議解決前的強行先占不得作為確定土地承包經(jīng)營權的依據(jù)。需特別說明的是,《解釋》之所以未將取得土地承包經(jīng)營權證等證書作為確定土地承包經(jīng)營權權利屬性的依據(jù),主要是基于兩個考慮:1、從法律上講,依法在登記機關進行登記,即已完備了物權法意義上的公示,只有依法登記才具有物權公示的實質(zhì)意義;2、從調(diào)研情況看,確權發(fā)證的工作在個別地方還有待加強。

  集體經(jīng)濟組織成員可以請求支付土地補償費

  此類糾紛主要集中在城鎮(zhèn)邊緣建設用地需求較大、征地較為頻繁的地區(qū)。與其他涉農(nóng)糾紛相比,其往往涉及農(nóng)民的根本利益,具有矛盾激烈、難于化解的特點。目前,由此引發(fā)的涉訴信訪已經(jīng)在整個涉農(nóng)信訪中占有相當大的比重。承包地征收補償費用包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費三個部分!督忉尅返诙䲢l至第二十四條規(guī)定的基本內(nèi)容和考慮是:1、地上附著物和青苗補償費是對被征地農(nóng)戶財產(chǎn)損失的補償,理應支付給承包方;2、安置補助費是對被征地農(nóng)戶喪失土地承包經(jīng)營權的補償,只要該農(nóng)戶放棄統(tǒng)一安置,該筆費用亦應支付給他;3、土地補償費系對集體土地所有權喪失的補償,其分配主體應當是征地補償安置方案確定時所有具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人,這也是成員自益權的體現(xiàn)。

  考慮到土地補償費分配機制的改革趨勢,為使《解釋》的規(guī)定能夠與日后新出臺的相關規(guī)范性文件銜接,《解釋》第二十四條后段另作了特別規(guī)定,即已報全國人大常委會、國務院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章對土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī)定的除外。

  農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格問題應有立法解釋

  最高人民法院審判委員會對《解釋》稿進行討論后認為:農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格問題事關廣大農(nóng)民的基本民事權利,屬于立法法第四十二條第(一)項規(guī)定的情形,其法律解釋權在全國人大常委會,不宜通過司法解釋對此重大事項進行規(guī)定。因此,應當根據(jù)立法法第四十三條規(guī)定,就農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格問題,建議全國人大常委會作出立法解釋或者相關規(guī)定。(據(jù)法制日報;倪曉)

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