立法成為焦點(diǎn)
10多年實(shí)踐，為進(jìn)一步健全和完善公務(wù)員制度打牢基石。公務(wù)員立法條件成熟、呼聲日隆
2005年中央、國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員招考，超過(guò)54萬(wàn)人通過(guò)網(wǎng)上報(bào)名，爭(zhēng)奪103個(gè)相關(guān)部門(mén)所需的8400多個(gè)職位。如今，每年的公務(wù)員公開(kāi)招考，成為社會(huì)生活中一道獨(dú)特的風(fēng)景。
中國(guó)從上個(gè)世紀(jì)80年代初開(kāi)始醞釀公務(wù)員制度，直到1993年《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》頒布出臺(tái)，公務(wù)員制度方露雛形。
1993年，國(guó)務(wù)院明確提出：“爭(zhēng)取用三年或更多一點(diǎn)時(shí)間，在全國(guó)范圍內(nèi)基本建立起國(guó)家公務(wù)員制度，然后再逐步加以完善。”按照中央部署，各級(jí)組織人事部門(mén)秉承“整體推進(jìn)，突出重點(diǎn)，分步到位”的思路，從1994年重點(diǎn)抓考錄制度的建立實(shí)施、嚴(yán)把公務(wù)員隊(duì)伍“進(jìn)口”開(kāi)始，一年一個(gè)重點(diǎn)，公務(wù)員制度建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)：凡進(jìn)必考機(jī)制基本建立；激勵(lì)機(jī)制開(kāi)始運(yùn)行；獎(jiǎng)勵(lì)制度發(fā)揮有效作用；競(jìng)爭(zhēng)上崗制度逐步推開(kāi)；輪崗、回避初見(jiàn)成效；“出口”初步暢通；培訓(xùn)開(kāi)始步入軌道；廉政約束機(jī)制發(fā)揮作用；公務(wù)員權(quán)利有了保障。其間最重要的成果，當(dāng)首推公務(wù)員管理法規(guī)體系初步形成。
隨著改革漸涉“深水”，公務(wù)員制度建設(shè)中一些深層次問(wèn)題也慢慢浮出水面：
——公務(wù)員制度立法層次較低。公務(wù)員制度的最高層次管理規(guī)范，僅為國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，管理的權(quán)威性不夠、執(zhí)法檢查機(jī)制不健全、強(qiáng)制力不夠。在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)和某些垂直管理系統(tǒng)，不經(jīng)考試就進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的情況仍高達(dá)30%左右。
——公務(wù)員范圍過(guò)窄�！稌盒袟l例》規(guī)定的公務(wù)員范圍僅限于國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作人員，而中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)和人大、政協(xié)、民主黨派的工作人員屬于參照管理。參與草案起草的國(guó)家行政學(xué)院宋世明教授認(rèn)為，這種情況，“不利于加強(qiáng)黨對(duì)機(jī)關(guān)干部隊(duì)伍的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，也不利于干部在不同機(jī)關(guān)之間交流�！�
——公務(wù)員激勵(lì)機(jī)制不健全�，F(xiàn)行公務(wù)員制度只提供了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩個(gè)職務(wù)系列，公務(wù)員的職業(yè)發(fā)展階梯過(guò)于單一。加之只設(shè)置了15個(gè)級(jí)別，基層公務(wù)員晉職升級(jí)空間很小，許多人退休前很多年都沒(méi)有晉級(jí)機(jī)會(huì)。工資福利制度亟需調(diào)整、規(guī)范，分類考核指標(biāo)體系沒(méi)有建立，權(quán)益保障機(jī)制不夠健全等問(wèn)題也有待解決。
——公務(wù)員制度創(chuàng)新成果期待法律確立。近幾年，隨著干部人事制度改革不斷深入，公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗制、領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制、部分職位的聘任制等創(chuàng)新成果，都急需通過(guò)公務(wù)員立法予以吸納、確認(rèn)。
公務(wù)員立法問(wèn)題引起了社會(huì)各界的高度關(guān)注。早在八屆、九屆人大期間，全國(guó)人大常委會(huì)就有立法意向，終因條件不成熟擱淺。2003年初，十屆全國(guó)人大一次會(huì)議期間，公務(wù)員立法再次成為人大代表關(guān)注的焦點(diǎn)。桂中岳等30位代表提出了《關(guān)于制定中華人民共和國(guó)公務(wù)員法的議案》的第一號(hào)議案，王維忠等154位代表也紛紛呼吁為公務(wù)員立法。全國(guó)人大內(nèi)司委在向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告議案審議結(jié)果時(shí)認(rèn)為，經(jīng)過(guò)10多年的實(shí)踐，《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的實(shí)施為進(jìn)一步健全和完善公務(wù)員制度積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，制定公務(wù)員法的條件已經(jīng)成熟。
二十余次修改
一部法律的起草需要幾經(jīng)砥礪。但像公務(wù)員法這樣，歷時(shí)5年、反復(fù)打磨、前后易稿20余次仍不多見(jiàn)，幾乎每一個(gè)字都被改動(dòng)過(guò)
觸發(fā)公務(wù)員法起草的第一根弦，是2000年6月中央批準(zhǔn)印發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》。《綱要》明確提出，要抓緊研究制定公務(wù)員法，逐步健全黨政機(jī)關(guān)干部人事管理的法規(guī)體系。
按照中央領(lǐng)導(dǎo)同志指示精神，有關(guān)部門(mén)立即行動(dòng)，于2001年初成立了公務(wù)員法起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組；一個(gè)月后，起草小組的班子正式搭建，具體承擔(dān)調(diào)研、文稿和草案起草。
起草小組首先就公務(wù)員法涉及的有關(guān)重要問(wèn)題進(jìn)行了專題調(diào)研，對(duì)公務(wù)員范圍的確定、公務(wù)員職級(jí)與工資的關(guān)系等問(wèn)題以及立法計(jì)劃提出了初步意見(jiàn)。
2002年初，起草小組開(kāi)始研究公務(wù)員法的體例結(jié)構(gòu)、具體內(nèi)容以及草案條文。“這部法律的重要性、特殊性、敏感性，讓每一位起草人員都備感壓力和責(zé)任�！逼鸩菪〗M有關(guān)負(fù)責(zé)人回憶。
同年3月，起草小組邀請(qǐng)中央有關(guān)部門(mén)、全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)、地方組織人事部門(mén)及部分專家學(xué)者，對(duì)起草公務(wù)員法遇到的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題深入研討。5月下旬，起草小組赴瑞士、英國(guó)、法國(guó)考察公務(wù)員制度。7月初，起草小組用一個(gè)月時(shí)間拿出了草案第一稿。
“接下來(lái)的工作自然是‘批’這個(gè)‘靶子’�！逼鸩菪〗M有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，“從第一稿到現(xiàn)在，幾乎原來(lái)草案中的每一個(gè)字都被改動(dòng)過(guò)�！�
起草小組辦公室的燈常常通宵亮著，草案試擬稿一遍比一遍豐富，一遍比一遍合理。
2002年11月，黨的十六大提出：“改革和完善干部人事制度，健全公務(wù)員制度�！边@對(duì)公務(wù)員法起草提出了新的要求。
嘗試各種方案，多方征求意見(jiàn)，從2003年開(kāi)始，起草小組提速起草進(jìn)程，將主要精力集中到一些重點(diǎn)問(wèn)題的把握和完善上，公務(wù)員法起草步入攻堅(jiān)時(shí)期，草案在一次次的修改中逐步完善、成熟。
2004年2月6日，全國(guó)人大內(nèi)司委召開(kāi)全體會(huì)議，專門(mén)聽(tīng)取了起草小組的專題匯報(bào)，并對(duì)草案第十二稿提出了意見(jiàn)和建議。3月9日，公務(wù)員法草案正式以人事部名義上報(bào)國(guó)務(wù)院。
11月26日，溫家寶總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論公務(wù)員法草案并原則通過(guò)。12月15日，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議�！斑@標(biāo)志著公務(wù)員法制定工作進(jìn)入到了實(shí)質(zhì)性階段�！比珖�(guó)人大內(nèi)司委委員、國(guó)家行政學(xué)院應(yīng)松年教授說(shuō)。
12月25日，十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議首次審議了公務(wù)員法草案。在分組審議中，86名常委會(huì)組成人員踴躍發(fā)言。大家普遍認(rèn)為，制定公務(wù)員法適時(shí)而且必要，條件基本成熟，建議盡快審議出臺(tái)。常委會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)審議意見(jiàn)、座談會(huì)意見(jiàn)以及書(shū)面征求到的意見(jiàn)，對(duì)公務(wù)員法草案再作修改，并形成修改稿，提交到十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議，進(jìn)行“二讀”(第二次審議)。
“嚴(yán)格意義上說(shuō)，公務(wù)員法草案根本不止20多稿，自上報(bào)國(guó)務(wù)院后，經(jīng)國(guó)務(wù)院法制辦、全國(guó)人大有關(guān)部門(mén)反復(fù)修改，已沒(méi)法統(tǒng)計(jì)究竟經(jīng)歷了多少稿了�！比珖�(guó)人大常委會(huì)法工委副主任李飛表示，“這部重要法律‘二讀’便能通過(guò)出臺(tái)，足可說(shuō)明法律起草修改工作的審慎和水平。”
彰顯科學(xué)民主
公務(wù)員法的頒布，使政治體制改革中非常重要的干部人事制度改革產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性飛躍。圍繞公務(wù)員法，24個(gè)配套法規(guī)正在抓緊起草
黨中央、國(guó)務(wù)院自始至終十分關(guān)心公務(wù)員法的起草工作�！包h中央、國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志要求我們一定要充分發(fā)揚(yáng)民主，使法律制定得科學(xué)、合理，這為我們起草法律指明了方向。”起草小組有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此深有體會(huì)。
“學(xué)者的意見(jiàn)受到了充分尊重，不管是贊成還是反對(duì)，他們都認(rèn)真聽(tīng)取，很多意見(jiàn)被吸納進(jìn)草案，即使未能入內(nèi)，也會(huì)給一個(gè)明確反饋，說(shuō)明理由�！彼问烂鞅硎荆@種科學(xué)、民主的態(tài)度令人感奮。
科學(xué)、民主的態(tài)度同樣體現(xiàn)在起草過(guò)程中的案頭準(zhǔn)備工作中。除開(kāi)培訓(xùn)班、基層調(diào)研、出國(guó)考察外，起草小組還專門(mén)組織人員翻譯出德國(guó)、日本、英國(guó)等15個(gè)國(guó)家的公務(wù)員法，進(jìn)行系統(tǒng)比較研究。“這樣做的目的就是力爭(zhēng)讓草案在具有中國(guó)特色的同時(shí)，盡量吸收國(guó)際先進(jìn)的立法理念和思想�！睉�(yīng)松年強(qiáng)調(diào)。
隨著草案第一稿“出世”，一系列的專題座談會(huì)、討論會(huì)便再也沒(méi)有間斷過(guò)。請(qǐng)看起草小組2002年的大事記：
——7月，邀請(qǐng)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)有關(guān)單位的同志就公務(wù)員分類問(wèn)題進(jìn)行專題座談，聽(tīng)取最高人民法院、最高人民檢察院以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)等10多家單位的意見(jiàn)。
——9月，分別召開(kāi)武漢會(huì)議、青島會(huì)議、石家莊會(huì)議，就草案第五稿征求部分省區(qū)市組織人事部門(mén)的意見(jiàn)。
——10月，就有關(guān)問(wèn)題專門(mén)征求了勞動(dòng)和社會(huì)保障部、人事部公務(wù)員管理司和工資福利與離退休司的意見(jiàn)。
——11月，邀請(qǐng)全國(guó)人大、全國(guó)政協(xié)、最高人民法院、最高人民檢察院和中央統(tǒng)戰(zhàn)部等9個(gè)單位研討起草中的有關(guān)問(wèn)題。
……
起草小組有關(guān)負(fù)責(zé)人回憶，幾年間記不清進(jìn)行了多少次研討，“常常會(huì)為一個(gè)問(wèn)題爭(zhēng)論得面紅耳赤，但每一次討論的結(jié)果最后都會(huì)集中歸納，作為起草下一稿的主攻方向�！�
就草案中爭(zhēng)議較多的“公務(wù)員范圍”、“退休年齡”、“職務(wù)級(jí)別”、“公務(wù)員錄用考試與司法考試的銜接”等問(wèn)題，起草小組幾經(jīng)反復(fù)，不厭其煩，一次又一次征求各方意見(jiàn)。
公務(wù)員法立法啟動(dòng)雖遲，但“二讀”就通過(guò)顯得異常順利，各有關(guān)部門(mén)之間的鼎立協(xié)作功不可沒(méi)。
在草案第十二稿上報(bào)國(guó)務(wù)院后，國(guó)務(wù)院法制辦與全國(guó)人大相關(guān)專業(yè)委員會(huì)密切配合，為草案的日臻完善加速助力：2004年5月，人大內(nèi)司委給國(guó)務(wù)院法制辦復(fù)函，提出《關(guān)于公務(wù)員立法的幾點(diǎn)意見(jiàn)和建議》；隨即，國(guó)務(wù)院法制辦邀請(qǐng)人大內(nèi)司委、常委會(huì)法工委與起草小組就公務(wù)員范圍等問(wèn)題協(xié)商溝通；11月，人大內(nèi)司委向國(guó)務(wù)院法制辦和起草小組介紹對(duì)公務(wù)員法草案的修改意見(jiàn)……
“作為中國(guó)政治制度的重要組成部分，公務(wù)員制度建設(shè)的最新成果，公務(wù)員法的頒布，不僅填補(bǔ)了立法空白，更重要的是使政治體制改革中非常重要的干部人事制度改革產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性飛躍�！睉�(yīng)松年這樣評(píng)價(jià)公務(wù)員法出臺(tái)的意義。
“應(yīng)該看到，公務(wù)員法只能對(duì)公務(wù)員管理的基本制度、基本原則作出規(guī)定，一些具體的制度規(guī)范還需要大量細(xì)化的配套法規(guī)加以完善�！逼鸩菪〗M有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，公務(wù)員法的出臺(tái)只是中國(guó)公務(wù)員制度建設(shè)的一個(gè)重要里程碑，后續(xù)任務(wù)依然繁重。
最新消息稱，圍繞公務(wù)員法，有關(guān)部門(mén)已初步確定研究制定24個(gè)第二層次的配套法規(guī)。目前，中組部、人事部等部門(mén)正在著手抓緊起草。
(稿件來(lái)源：《人民日?qǐng)?bào)》，作者：盛若蔚)
