(聲明:刊用中國《中華文摘》稿件務(wù)經(jīng)書面授權(quán))
文/舒泰峰、蘆垚
2008年被稱為“官員問責年”,山西省原省長孟學農(nóng)、石家莊原市委書記吳顯國、山西省臨汾市原市委書記夏振貴、甕安縣原縣委書記王勤……諸多官員因各種原因而被問責。
眾多官員“落馬”,讓全社會感受到了問責的力量,同時也引起一些討論,比如如何使問責更為規(guī)范化、問責官員能否復(fù)出等。日前,中央發(fā)布《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責的暫行規(guī)定》(以下簡稱《暫行規(guī)定》),對這些討論形成了回應(yīng)。
《暫行規(guī)定》列舉了官員問責的七種適用情形,被媒體概括為“七宗罪”;此外,問責的從重、從輕條款以及問責的程序也均單獨列出。
中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的文件稱,《暫行規(guī)定》的頒布實施,是加強反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)、完善領(lǐng)導(dǎo)干部行為規(guī)范的重要舉措,對于加強黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督,增強黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的責任意識,更好地貫徹落實科學發(fā)展觀,不斷提高黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平,具有重要意義。
人們習慣于將“問責”稱為懸于官員頭上的“達摩克利斯之劍”,《暫行規(guī)定》使這柄利劍更具鋒芒。
“七宗罪”對應(yīng)現(xiàn)實
“從去年到今年,國內(nèi)出現(xiàn)了很多重大責任事故。從甕安事件開始,連續(xù)出了孟連事件、山西潰壩事件、三鹿事件等等! 國家行政學院教授竹立家分析,這些事故的重要起因就是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責任心不強,對工作不作為、亂作為,“庸官懶官對黨和政府的公信力傷害非常大”。
現(xiàn)實的緊迫推動制度變革。不難發(fā)現(xiàn),被媒體稱為“七宗罪”的問責適用情形,與近年來發(fā)生的一些重大事件有明顯的呼應(yīng)。
第一條,“決策嚴重失誤,造成重大損失或者惡劣影響”。
據(jù)世界銀行估計,“七五”到“九五”,中國決策失誤造成的資金浪費在4000億到5000億元。專家指出,在四萬億經(jīng)濟刺激計劃啟動、各地大工程紛紛上馬的背景下,這一條顯得格外重要,故而將其排在第一位。
第二條,“因工作失職,致使本地區(qū)、本部門、本系統(tǒng)或者本單位發(fā)生特別重大事故、事件、案件,或者在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件,造成重大損失或者惡劣影響”。
在甕安事件和孟連事件背后都存在主要領(lǐng)導(dǎo)的明顯工作失職。如孟連事件,根本原因是膠農(nóng)與橡膠公司的利益糾紛長期得不到解決,但孟連縣領(lǐng)導(dǎo)卻將民眾利益糾紛錯誤定性為農(nóng)村惡勢力引發(fā)的社會治安問題。
第三條,“政府職能部門管理、監(jiān)督不力,在其職責范圍內(nèi)發(fā)生特別重大事故、事件、案件,或者在較短時間內(nèi)連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件,造成重大損失或者惡劣影響”。
三鹿毒奶粉事件是這一條最慘痛的注腳。事件中,三鹿公司瞞報8個月,石家莊政府部門晚報38天,導(dǎo)致事態(tài)嚴重擴大。
第四條,“在行政活動中濫用職權(quán),強令、授意實施違法行政行為,或者不作為,引發(fā)群體性事件或者其他重大事件”。
在每一起官員腐敗案背后,幾乎都可以搜尋到“濫用職權(quán)”的蹤影。
第五條,“對群體性、突發(fā)性事件處置失當,導(dǎo)致事態(tài)惡化,造成惡劣影響”。
甕安事件、孟連事件中都存在政府封堵消息,未及時解答民眾質(zhì)疑的問題。
第六條,“違反干部選拔任用工作有關(guān)規(guī)定,導(dǎo)致用人失察、失誤,造成惡劣影響”。
這一條顯然是指向在一些腐敗案中暴露出來的干部“帶病提拔”的現(xiàn)象。
第七條,“其他給國家利益、人民生命財產(chǎn)、公共財產(chǎn)造成重大損失或者惡劣影響等失職行為的”。
這一條為其他問責預(yù)留了空間。
首次明確問責與黨紀國法的界限
中國的官員問責制度化源自1995年頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》,其中引入了“責令辭職”這種形式。
7年后,2002年中央正式頒布實施《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》,除了“責令辭職”外,“引咎辭職”也從此為人熟知。
繼而,2004年中辦印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》,對于引咎辭職的規(guī)定更為細化,共有9類情形適用。
這與當時的社會背景亦緊密相連。此前的2003年,因SARS疫情,衛(wèi)生部原部長張文康和北京市原市長孟學農(nóng)去職,“問責風暴”震動朝野。
在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》中,這次“風暴”的印記相當清晰。其適用問責的第三條情形為“在抗災(zāi)救災(zāi)、防治疫情等方面嚴重失職,造成重大損失或者惡劣影響,負主要領(lǐng)導(dǎo)責任”。
此后,2006年1月1日起正式實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》也納入了“引咎辭職”的概念,只是沒有細化的條文。
“這次《暫行規(guī)定》的出臺,使問責的方式、方法、范圍、結(jié)果處置都比較明確,對官員的問責開始制度化!敝窳⒓腋嬖V本刊記者,《暫行規(guī)定》的出臺填補了問責追究的空白,標志著黨和國家對官員的問責追究、紀律追究、法律追究三個追究機制配套完成。
《暫行規(guī)定》對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責的方式分為:責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職,從制度上首次明確了問責方式!斑^去有人說,判刑也是問責,將問責和黨紀政紀處分、法律責任混為一談,現(xiàn)在這個界限清晰了!眹倚姓䦟W院教授汪玉凱說。
打瞌睡無須問責
全文3000字的《暫行規(guī)定》在諸多方面推進了問責制度。不過,專家指出,仍有許多地方有待改進。
“實行問責已經(jīng)形成共識,但是目前分歧和意見比較大的是如何落實,其中最關(guān)鍵的又是如何確定責任大小!眹倚姓䦟W院教授王偉對記者說,問責并非越重越好,“出事后,一般輿論覺得撤職官員的級別越高就越痛快。實際上,問題不那么簡單!
他說,一些人對黨政干部的責任存在誤解,“現(xiàn)在的政府是有限政府不是無限政府,領(lǐng)導(dǎo)干部是有限責任,因此要克服兩種認識缺陷:一是認為領(lǐng)導(dǎo)干部要對所有事情承擔責任,出了問題責任全是你的;另一種是什么問題都可以不承擔責任,反正都是按照上級指示做的。這兩種認識都有偏頗!
“我們已看到省長、部長被問責,但其中有這樣的問題:由于我們的行政管理層級設(shè)置,省長、部長往往很難過問那些具體事務(wù)!蓖鮽フJ為,行政問責急需解決的是,如何確定官員應(yīng)該承擔的責任。
一個現(xiàn)實的案例是,在山西省原省長孟學農(nóng)因礦難被問責的事件中,輿論頗有同情之意。
在看到《暫行規(guī)定》后,某經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)一名分管環(huán)保工作的副縣長說,地方為了發(fā)展經(jīng)濟,難免會上一些有污染的項目。作為分管領(lǐng)導(dǎo),理論上權(quán)力和責任都是他的,可實際上他只有責任,沒有權(quán)力!霸囅胍幌,縣里花大力氣招商引資進來的項目,我能否決嗎?可一旦出了問題,板子首先打到我身上!
多大的事情才叫責任?誰、以什么標準來判斷責任?這些牽涉問責的關(guān)鍵問題,均需細化。
竹立家說,我國的問責目前還存在誤區(qū),無論中外,問責都只對政務(wù)官員適用,也就是只針對負有領(lǐng)導(dǎo)或決策責任的官員!暗窃谖覈,人們以為只要和官員有關(guān)就得問責,比如會場里某個官員打瞌睡就要問責,那是不對的。”
現(xiàn)實中官員因打瞌睡而遭問責已發(fā)生多起:2008年2月,云南某縣一副局長會上打瞌睡被免職;當年9月,四川某縣也有一名副局長因此被免職;同年12月,湖南某市有6名干部會上打瞌睡被問責;今年2月,河北某地11名干部開會打瞌睡,7名被免職,1人全縣通報,3人黃牌警告。
“他的個人行為沒有造成重大社會影響,違反了紀律可以受相關(guān)處罰,但不需要被問責!敝窳⒓艺f。
問責以民意為依據(jù)
更大的爭議在于被問責官員的復(fù)出。《暫行規(guī)定》如此表述:引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,一年內(nèi)不得重新?lián)闻c其原任職務(wù)相當?shù)念I(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。
竹立家認為,問責制的啟動對某個官員來說就意味著政治生命的終止,這應(yīng)當“毫不含糊”,“要是說官員犯了重大錯誤,認錯態(tài)度好,一年后又復(fù)出,問責制就沒有嚴肅性了”。
被問責官員復(fù)出在現(xiàn)實中屢屢發(fā)生。比如,因“甕安事件”被撤銷黨政職務(wù)的甕安縣原縣委書記王勤,半年后調(diào)任黔南布依族苗族自治州財政局副局長;兩年前因黑磚窯事件被撤職的洪洞縣原副縣長王振俊,今年3月被爆復(fù)出并長期擔任縣長助理;因華南虎事件受到行政記過和免職處分的陜西林業(yè)廳官員朱巨龍和孫承騫,依然享受著廳級待遇,直到被媒體曝光。
“這樣一來,問責就沒有威懾力了!敝窳⒓艺f。
但是,王偉對此別有看法,“官員復(fù)出應(yīng)該更加嚴格,但不要絕對化地說不準他再做官!
王偉的建議是,在問責程序中特別加上一點:對被問責官員的重新任用,應(yīng)該公開化、程序化、制度化!耙欢ㄒ_透明,置于相關(guān)規(guī)定和輿論的監(jiān)督之下”。
“國外也不是被問責后就永遠不能再任職,他們可以重新競選甚至擔任更高的職位!蓖鮽フf。
這或許是關(guān)鍵所在。即無論問責還是復(fù)出,都應(yīng)當以民意為標準。專家指出,目前的《暫行規(guī)定》“仍然是自上而下的路徑,而沒有形成自下而上的監(jiān)督”。
一位基層組織部部長在接受采訪時告訴記者,從制度設(shè)計分析,如果沒有第三方的客觀評價,問責制存在流于形式的可能。比如,一些重大的捂不住的公共事件相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)易被問責,而日常工作中違規(guī)失職造成損失難被問責;一些被媒體曝光的問題常被問責,沒有形成輿論熱點的則不會被問責。
2009年3月11日,江蘇省南京市制定出臺了《南京市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責辦法(試行)》,規(guī)定“公民、法人或其他組織的舉報,人大代表、政協(xié)委員提出的建議和提案,司法機關(guān)的司法建議”,都可以成為問責的依據(jù)。這種異體監(jiān)督是一項有益的嘗試。
而至于復(fù)出,一位專家認為,“最忌諱的是悄悄復(fù)出,跟民眾‘躲貓貓’。如果百姓能夠同意,復(fù)出又有何妨?”
(摘自《瞭望東方周刊》)
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