“對口支援”的汶川經(jīng)驗

　　熊文釗認(rèn)為，面對更大規(guī)模的新時期對口援疆工作，“汶川援建就值得好好總結(jié)�！痹谒�看來，災(zāi)后地方政府對口支援，是為加快受災(zāi)地區(qū)恢復(fù)重建而實施的一項特殊政策，充分體現(xiàn)了社會主義制度的優(yōu)越性，是典型的中國特色，“在汶川地震發(fā)生后，這一模式受到國外政府和研究者的普遍關(guān)注，就在于它不同于政府間一般的經(jīng)濟技術(shù)合作和貧困幫扶，更不是簡單的國家財政轉(zhuǎn)移支付，此模式功能獨特�！�

　　采訪中，國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所副研究員張岸元向本刊介紹了對口支援在汶川地震災(zāi)后重建中的一個突出特點，“建立了一種地方政府橫向轉(zhuǎn)移支付，不同于中央向地方的轉(zhuǎn)移支付只解決了錢的問題，這種橫向轉(zhuǎn)移支付不僅把錢帶過去了，而且最重要的是實現(xiàn)了人、財、物、知識、能力等各方面的全面支援�！倍�這種對口支援正好培植了受援地區(qū)最需要的可持續(xù)發(fā)展的能力。

　　受訪專家就此總結(jié)了三方面特點：其一，提高“自身造血”功能。災(zāi)后地方政府對口支援模式強調(diào)在災(zāi)區(qū)支援中一定要處理好“輸血”和“造血”的關(guān)系，堅持“外界支援”與“自力更生”相結(jié)合。比如，除了要求對災(zāi)區(qū)加強橫縱向財政轉(zhuǎn)移支付外，還強調(diào)加大災(zāi)區(qū)心理治療、教師培訓(xùn)、干部交流、人才輸送的力度，為災(zāi)區(qū)強化“自身造血”功能和增強自我發(fā)展能力提供了必要的物質(zhì)保障、精神支撐和智力支持。

　　其二，強化政府“社會統(tǒng)籌”功能。災(zāi)后地方政府對口支援模式要求建立“政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作、多元投資”的重建機制，促進(jìn)災(zāi)區(qū)援建中人、財、物的合理配置，大力提高資源的配置效率。所以，政府在重大災(zāi)害發(fā)生后除了在災(zāi)害救助中起主導(dǎo)作用外，還在災(zāi)后重建中扮演“社會杠桿”的角色，充分發(fā)揮自身在災(zāi)害管理中區(qū)域聯(lián)動、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀調(diào)控的作用，優(yōu)先解決好基礎(chǔ)設(shè)施重建、生產(chǎn)恢復(fù)、促進(jìn)就業(yè)等民生問題，促使災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建工作有序推進(jìn)。

　　其三，加強地方“合作共贏”功能。減少了支援方與受援方在合作項目和合作方式上的盲目性，實現(xiàn)彼此功能上的良性互補和無縫對接，保障對口支援工作的順利進(jìn)行。例如，支援汶川災(zāi)后重建時，就充分考慮了各省市的經(jīng)濟實力、災(zāi)情程度和歷史關(guān)系，兼顧災(zāi)區(qū)早已形成的對口支援格局，從而提高了對口支援的針對性、可行性和持續(xù)性。同時，災(zāi)后地方政府對口支援模式以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，要求對口支援的各省市深刻認(rèn)識到援建工作的長期性、艱巨性和合作性，最終實現(xiàn)對口支援雙方幫扶共進(jìn)、合作共贏和優(yōu)勢互補。

　　事實上，本刊記者了解到，上述經(jīng)驗都充分吸收到了對口援疆工作指導(dǎo)思想和具體實施方案中了。

　　對口支援亟須走向制度化

　　多位受訪專家認(rèn)為，相比汶川經(jīng)驗，對口援疆需要多吸收以往的對口支援經(jīng)驗。

　　有關(guān)專家梳理了值得重視的5個方面問題：首先，實施對口支援的法律制度不健全。目前，對口支援和經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作法律制度存在缺乏協(xié)調(diào)性、實施過程中存在隨意性和不確定性、援助項目實施效果無法保證等不足。

　　其次，對口支援的實施、管理體系和激勵機制不健全。一方面不利于激發(fā)參與支援工作的不少發(fā)達(dá)省市的企事業(yè)單位及有關(guān)人員的積極性，另一方面也無法保證支援工作達(dá)到預(yù)期目的。例如，有些項目的前期開發(fā)程序不規(guī)范，有的項目則在簽訂后難以落實，還有不少項目在實施過程中夭折，這些問題導(dǎo)致一定程度上挫傷了雙方的積極性。

　　再者，缺乏科學(xué)、有效的評估機制。例如，在有關(guān)對口支援工作中，因政策評估工作缺失，導(dǎo)致一些事實上已經(jīng)失效的政策目前仍然在實施。同時，現(xiàn)行的對口支援政策監(jiān)督的廣度和深度還不夠，監(jiān)督的內(nèi)容還不完整，缺乏績效監(jiān)督的內(nèi)容。

　　其四，受援方和支援方均存在著一些不足。國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員、技術(shù)經(jīng)濟研究部前部長郭勵弘認(rèn)為，在以往的災(zāi)害損失嚴(yán)重地區(qū)對口支援中，由于缺乏和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的系統(tǒng)規(guī)劃，導(dǎo)致“受災(zāi)地區(qū)的房子、基礎(chǔ)設(shè)施可能建得很好，卻很難形成產(chǎn)業(yè)。”受援方在選擇援助項目時，有“短視”現(xiàn)象，存在著以爭取資金物資為主、以爭取無償支援解決眼前困難為主、單純追求項目數(shù)量、存在一定的“面子”工程等問題。同時，支援方對援助工作的思想認(rèn)識高度不夠，確定援助項目時注重追求自身的利益，援助資金使用效率不高，對援助項目的后期追蹤管理力度不夠等問題。

　　還有，未能正確處理援助政策實施過程中市場與政府的關(guān)系。很多項目是在政府主導(dǎo)下開展的，難免重蹈計劃經(jīng)濟的覆轍，資源配置效率低下；有的是政府服務(wù)政治大局意識不強，未能充分發(fā)揮引導(dǎo)作用，呈現(xiàn)政府“越位”和“缺位”的現(xiàn)象。

　　針對上述問題，熊文釗認(rèn)為，“當(dāng)前的對口支援還不是制度性的安排，更多地表現(xiàn)為一種應(yīng)急處理�！币虼�，他認(rèn)為需要加快將其納入法制化軌道，轉(zhuǎn)化為制度性安排，“通過一套制度、一套標(biāo)準(zhǔn)和一套程序，以法律形式將對口支援關(guān)系固定下來，區(qū)分無償援助與有償援助的經(jīng)濟協(xié)作，建立市場化的支援項目的跟蹤協(xié)調(diào)制度，這是對口支援政策長期有效實施的保障�！薄�