10月19日下午，新華社全文發(fā)布《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。中共十七屆三中全會閉幕一周后公布的這份重要文件被普遍解讀為，決策層為實(shí)現(xiàn)2020年農(nóng)村改革發(fā)展基本目標(biāo)所作的全面布局。

　　這份文件為12年后的中國農(nóng)村勾勒了一份美好藍(lán)圖：到2020年，農(nóng)民人均純收入比2008年翻一番，消費(fèi)水平大幅提升，絕對貧困現(xiàn)象基本消除；農(nóng)民民主權(quán)利得到切實(shí)保障；城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)，農(nóng)民基本文化權(quán)益得到更好落實(shí)，農(nóng)村人人享有接受良好教育的機(jī)會，農(nóng)村基本生活保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生制度更加健全，農(nóng)村社會管理體系進(jìn)一步完善；農(nóng)村人居和生態(tài)環(huán)境明顯改善，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)。

　　為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，中國農(nóng)村改革將有三大任務(wù)：加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，加快發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)。而在制度建設(shè)中，更是首次系統(tǒng)提出要“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地制度”、“建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度”、“建立促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化制度”。

　　觀察人士看來，農(nóng)村土地制度改革無疑是諸項(xiàng)改革任務(wù)的核心，也是新時期中國農(nóng)村進(jìn)一步改革的重要標(biāo)志和突破口。頗具意味的是，30年前，正是十一屆三中全會確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，允許農(nóng)戶承包屬于集體的土地，從此啟動了蔚為壯觀的改革開放進(jìn)程。

　　賦予農(nóng)民更充分的土地承包經(jīng)營權(quán)

　　細(xì)心的人發(fā)現(xiàn)，論及土地承包經(jīng)營權(quán)，《決定》有了全新表述。過去的提法是賦予農(nóng)民“長期而有保障的土地使用權(quán)”，這次則改為“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。

　　從“長期不變”到“長久不變”，一字之別。在中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所副研究員、中國土地學(xué)會常務(wù)理事王小映看來，意味著將進(jìn)一步延長土地承包經(jīng)營的期限�！稕Q定》出臺后，勢必需要調(diào)整相應(yīng)的法律法規(guī)。王小映認(rèn)為，“延長后的土地承包經(jīng)營期限，至少應(yīng)該長于城鎮(zhèn)土地使用權(quán)的最高期限，也就是長于70年�！�

　　1984年，中共中央“一號文件”首次提出“土地承包經(jīng)營權(quán)15年不變”。1993年后，第一輪土地承包陸續(xù)到期，中央又專門出臺文件，提出延長承包期，實(shí)行30年不變。2003年3月1日《農(nóng)村土地承包法》正式實(shí)施，30年不變的土地承包經(jīng)營權(quán)首次被寫入法律。

　　2004年和2005年，在全國人民代表大會閉幕后的記者見面會上，溫家寶總理都一再強(qiáng)調(diào)：農(nóng)村土地承包關(guān)系“30年不變，也就是永遠(yuǎn)不變”。

　　30年來的一系列政策和法律調(diào)整，都是為了穩(wěn)定已經(jīng)形成的土地承包關(guān)系�！斑@對確保農(nóng)民土地權(quán)益、確保國家糧食安全極為重要。事實(shí)上，中央也一直把解決好十幾億人口吃飯問題作為治國安邦的頭等大事�！蓖跣∮痴f。

　　土地經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為，賦予農(nóng)民“更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)”，除明確使用權(quán)以外，還必須清楚界定并且保護(hù)農(nóng)戶私人的土地收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。

　　《決定》為此指出，要加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。

　　這意味著，在依法的前提下，農(nóng)戶有權(quán)以多種形式將承包地拿出來流轉(zhuǎn)，經(jīng)談判由市場形成價格。包括政府在內(nèi)的任何人均無權(quán)干預(yù)，也無權(quán)截留農(nóng)戶的相應(yīng)收益。

　　農(nóng)村問題專家認(rèn)為，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)最有效的方法應(yīng)該是培育土地使用權(quán)市場，通過私人之間土地承包經(jīng)營權(quán)的自愿轉(zhuǎn)讓，來實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大。

　　王小映表示，這首先需要進(jìn)一步延長土地承包經(jīng)營權(quán)的期限，因?yàn)槟壳暗某邪�剩余期限也就不�?0年，同時應(yīng)當(dāng)明確建立土地承包經(jīng)營權(quán)續(xù)期制度。另外，需要清除現(xiàn)有法律法規(guī)中對農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的一些不合理限制。比如，現(xiàn)行《土地承包法》規(guī)定，在同等條件下本集體經(jīng)濟(jì)組織成員在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中享有優(yōu)先權(quán)�！皩�(shí)際上，類似的限制條款在現(xiàn)實(shí)中所起的作用并不大�！彼�說。

　　此外，農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)需要得到平等保護(hù)。比如現(xiàn)行《土地承包法》規(guī)定，全家戶口已經(jīng)遷入設(shè)區(qū)城市的農(nóng)戶，應(yīng)該交回承包地。這種情況在“城中村”、城郊區(qū)尤為普遍。王小映認(rèn)為，不應(yīng)該用類似條款強(qiáng)行剝奪農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，而應(yīng)該采用經(jīng)濟(jì)手段鼓勵農(nóng)戶將承包地轉(zhuǎn)讓出去。

　　他認(rèn)為，如果類似不合理限制能被取消，將更好地保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶得以真正自主地流轉(zhuǎn)承包權(quán)，并從中獲取收益。

　　土地承包經(jīng)營權(quán)得以規(guī)范流轉(zhuǎn)，更現(xiàn)實(shí)的意義則在于，有助于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)民收入。湖南省糧食局副局長鄧德林算過一筆賬：盡管今年南方早稻收購價格直逼每百斤100元，但由于農(nóng)資、化肥、機(jī)械等成本上漲，再計(jì)入人工成本，按人均一畝四分地算，農(nóng)民種田收益仍然是負(fù)數(shù)。但如果人均田地達(dá)到10畝，凈收益就能達(dá)到4500元。

　　大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，也為此提供了條件。中國土地學(xué)會原秘書長黃小虎援引的一組數(shù)據(jù)顯示，目前全國有1.5億外出務(wù)工農(nóng)民，其中將近30%已經(jīng)基本脫離農(nóng)業(yè)，不再務(wù)農(nóng)。其中更有2400多萬農(nóng)民工已舉家遷入城市，不僅不務(wù)農(nóng)，甚至已不在農(nóng)村居住。據(jù)中國土地學(xué)會調(diào)研，東部沿海地區(qū)農(nóng)村農(nóng)地流轉(zhuǎn)率高者已達(dá)30%~40%，即便中西部地區(qū)，比如成都平原，現(xiàn)在的流轉(zhuǎn)率也相當(dāng)高。

　　不過，允許土地流轉(zhuǎn)并非允許農(nóng)村土地私有化。《決定》對土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)設(shè)置了一條底線，即不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。這條底線意味著各種形式的流轉(zhuǎn)，只能以“土地的農(nóng)業(yè)用途”為限，再次表達(dá)了中央堅(jiān)守18億畝耕地紅線的決心。

　　破除土地城鄉(xiāng)二元分割

　　最受各方人士矚目的，當(dāng)屬《決定》打破了“非農(nóng)建設(shè)用地必須征為國有”的現(xiàn)有格局，賦予農(nóng)村集體土地與國有土地同等的地位。此舉是對現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地管理制度的重大變革，標(biāo)志著中國在破除城鄉(xiāng)二元體制上邁出了關(guān)鍵一步。

　　依照憲法，目前中國土地按所有制分為兩類：一類是城市土地，歸國家所有；一是農(nóng)村土地，歸農(nóng)民集體所有，又細(xì)分為耕地、農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地等三種。目前，城鄉(xiāng)土地處于“二元分割”狀態(tài)，國有土地使用權(quán)可自由公開交易；但集體土地卻只能限于耕種或村莊內(nèi)公共建設(shè)，不能抵押和買賣。

　　按照現(xiàn)行土地管理法相關(guān)規(guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的唯一合法途徑就是：必須完成從土地集體所有制向國家所有制的轉(zhuǎn)變。

　　換句話說，國家通過壟斷土地一級市場，掌握了將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有，進(jìn)入土地市場交易的唯一渠道。在這個轉(zhuǎn)換過程中，農(nóng)村集體土地被轉(zhuǎn)化為國有土地后，得以按市場價格交易，地方政府獲得巨額土地級差收益，但僅按不合理的極低標(biāo)準(zhǔn)給予農(nóng)民征地補(bǔ)償。很多時候，由于克扣截留，實(shí)際到農(nóng)民手中的征地補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于事先承諾或者法律法規(guī)的規(guī)定。同時，一些手中掌握土地批租大權(quán)的官員，則利用手中權(quán)力大肆尋租，導(dǎo)致土地批租領(lǐng)域里腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。

　　數(shù)據(jù)顯示，土地出讓收益已成地方政府的重要財(cái)政來源，普遍占到地方政府收入的30%~60%。強(qiáng)大的利益驅(qū)動下，導(dǎo)致城市不斷向農(nóng)村擴(kuò)張，耕地?cái)?shù)量逐年減少，失地農(nóng)民數(shù)量迅速上升。

　　據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，近年來，中國每年非農(nóng)建設(shè)占用耕地一般都超過300萬畝，加上非法占用的耕地，可能超過400萬畝。按照中國人均一畝多地的耕地占用量，每年大約有260多萬農(nóng)民失去土地。官方披露數(shù)據(jù)顯示，中國農(nóng)村每年發(fā)生數(shù)萬起群體性事件，接近50%都與土地征占有關(guān)。

　　人為分割的土地管理體制還造成了城鄉(xiāng)之間土地市場開放的不平等。以農(nóng)戶的宅基地為例，與城鎮(zhèn)居民住房同為私人用地，但后者可以自由交易，近年來隨房價瘋漲成倍增值，而前者卻處于無法交易、不能流通的狀態(tài)。農(nóng)戶的宅基地?zé)o法交易，自然也就沒有增值一說。

　　這種不平等也體現(xiàn)在拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上。對城鎮(zhèn)居民住房用地，是按房地產(chǎn)市場顯化的土地市場價格進(jìn)行補(bǔ)償，但對農(nóng)戶的宅基地和農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地卻按農(nóng)地產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償。在農(nóng)地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的過程中，執(zhí)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則更低。

　　王小映指出，按照現(xiàn)行的有關(guān)法律法規(guī)，在一些大中城市，相同區(qū)位的土地，法定的農(nóng)地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為國有建設(shè)用地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的3%~6%。這種法律規(guī)定是顯失公平的，也無法執(zhí)行�！俺擎�(zhèn)居民的財(cái)產(chǎn)在不斷增值的同時，農(nóng)民卻不能分享土地增值和財(cái)富增長。”王小映說，由于歷史原因，城鄉(xiāng)差距本就懸殊，城鄉(xiāng)分割的二元土地管理制度進(jìn)一步拉大了這種差距。

　　在黃小虎看來，無論是實(shí)現(xiàn)2020年建成全面小康社會的總體目標(biāo)，還是眼下的轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式、啟動內(nèi)需，都需要大力增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。破除包括土地管理制度在內(nèi)的城鄉(xiāng)二元體制正當(dāng)其時。

　　《決定》指出，應(yīng)逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益。抓緊完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村土地管理制度改革。

　　學(xué)者普遍認(rèn)為，這一突破性表述，實(shí)際告別了以往按土地所有制進(jìn)行管理的老體制。以后凡是符合規(guī)劃的經(jīng)營性建設(shè)用地，無論性屬國有還是集體，均可在“城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”上交易。城鄉(xiāng)土地，有望由此實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價”。

　　這同時意味著，今后村民集體也將成為建設(shè)用地的供地主體。隨著部分農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場，不必再經(jīng)過國家征收，有助于降低土地的交易成本。

　　《決定》同時要求改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障。

　　“這里說的‘同地同價’是相對的。只要土地區(qū)位、條件相當(dāng)，土地使用權(quán)性質(zhì)相同，無論土地是何種所有制，對其拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)就應(yīng)該一致�！蓖跣∮痴f。

　　對在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項(xiàng)目，《決定》也提出應(yīng)“允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”。

　　王小映認(rèn)為，上述改革核心就是要改變按照土地所有制對建設(shè)用地進(jìn)行分割管理的制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地使用管理制度。對經(jīng)營性的集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地統(tǒng)一實(shí)行出讓轉(zhuǎn)讓使用管理制度，平等開放土地使用權(quán)市場；對公益性的集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地統(tǒng)一實(shí)行征收取得和劃撥使用管理制度。在此基礎(chǔ)上，對國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地在征收補(bǔ)償、稅費(fèi)義務(wù)等方面實(shí)行平等待遇，實(shí)現(xiàn)對城鄉(xiāng)居民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的平等保護(hù)。以后僅按公益性和經(jīng)營性區(qū)分，分別建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的劃撥土地使用權(quán)制度和出讓土地使用權(quán)制度。

　　第三次土改實(shí)至名歸

　　新一輪土改，目標(biāo)是將目前城鄉(xiāng)分割的二元土地所有制管理制度，轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)分經(jīng)營性、公益性用地的新的管理制度上來，對建立符合國情的、城鄉(xiāng)一體化的土地管理制度，具有極大的推動作用。

　　這也決定了，與以往“農(nóng)村改農(nóng)村，城市改城市，互不搭界”不同，新一輪土改是將城鄉(xiāng)統(tǒng)籌起來進(jìn)行總體安排，綜合配套推進(jìn)，是一次對現(xiàn)行土地管理制度的全方位改革和完善。改革范圍涉及集體建設(shè)用地使用制度、征地制度、土地承包經(jīng)營制度、土地市場體系建設(shè)、耕地保護(hù)制度等各個方面，千頭萬緒。

　　在王小映看來，如果這輪土地改革的目標(biāo)得以順利實(shí)現(xiàn)，中國土地制度的基本形態(tài)就確立起來了，未來不必再動大的手術(shù)。如果將1978年推行土地承包責(zé)任制稱為改革開放后的農(nóng)村第一次土地改革，將《土地承包法》出臺視為農(nóng)村第二次土地改革，“這次改革就是農(nóng)村第三次土地改革，實(shí)至名歸�！�

　　隨著改革深入推進(jìn)，政府征地范圍將縮小，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)會大大提高，農(nóng)民將獲得更大收益，政府出讓土地收入會減少。可以預(yù)見的是，改革在推進(jìn)過程中，勢必會招致阻力，也不排除會有各種變通的對策來對抗政策。這一方面需要農(nóng)民提高維權(quán)意識和維權(quán)能力，另一方面，也需要中央下決心推動，迎難而上�！斑@也決定了，改革不會一蹴而就，將是循序漸進(jìn)的，需要一個較長的過程�！蓖跣∮痴f。 (程剛)