防震減災(zāi)法修訂草案將總結(jié)汶川地震相關(guān)經(jīng)驗

    專家呼吁加快制定緊急狀態(tài)法、災(zāi)害救助法等

　　6月24日至6月26日，汶川大地震后的第一次全國人大常委會會議召開。按照全國人大常委會2008年立法計劃，原定列入本次常委會審議的《防震減災(zāi)法(修訂草案)》，并未如期提起審議。

　　“我們需要根據(jù)汶川大地震的情況，進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗再修訂《防震減災(zāi)法》。”在不久前由《中國應(yīng)急管理》雜志社和中國政法大學(xué)法治政府研究院組織的“抗震救災(zāi)中的公共應(yīng)急法制”研討會上，國務(wù)院法制辦農(nóng)林司司長王振江如是說。

　　在汶川大地震發(fā)生前，國務(wù)院法制辦正在研究修改《防震減災(zāi)法》，修訂草案的建議稿5月11日上報國務(wù)院，準(zhǔn)備馬上討論，并按計劃在6月份提請全國人大常委會審議。就在第二天，汶川大地震發(fā)生了。

　　“5·12”汶川大地震的發(fā)生，是對我國公共應(yīng)急法制的一次嚴(yán)峻考驗。許多應(yīng)急專家、法律學(xué)者認(rèn)為，事實證明，我國應(yīng)急管理體系建設(shè)很有成效，在這次抗震救災(zāi)中發(fā)揮了重大作用。下一步，如何更好地修訂《防震減災(zāi)法》，如何在災(zāi)后恢復(fù)重建中更充分地發(fā)揮法治的力量，如何更注重應(yīng)急管理中程序的作用，我國公共應(yīng)急法制應(yīng)加快“補(bǔ)漏”。

　　　　防震減災(zāi)法將提請審議

　　●法律實施十年后，問題逐漸顯現(xiàn)，一些法律條文內(nèi)容比較空泛，針對性不強(qiáng)。例如，關(guān)于恢復(fù)重建的內(nèi)容只有兩條，一是重建規(guī)劃，一是地震遺址

　　6月26日全國人大常委會會議閉幕后，特地安排了題為《中國地震災(zāi)害與防震減災(zāi)》專題講座，吳邦國委員長主持。至于常委會安排這次專題講座的原因，被解釋為：為了更好地做好抗震救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建工作，修改好即將提請審議的防震救災(zāi)法修訂草案。

　　1998年3月1日，我國正式實施《防震減災(zāi)法》，成為世界上第一個制定防震減災(zāi)基本法律的國家。

　　中國社科院法學(xué)所研究員莫紀(jì)宏認(rèn)為，《防震減災(zāi)法》作為我國防震減災(zāi)領(lǐng)域的第一部重要法律，對此次抗震救災(zāi)工作起到了良好的組織和制度保障作用。

　　與之相配套，還有《破壞性地震應(yīng)急條例》、《地震監(jiān)測設(shè)施和地震觀測環(huán)境保護(hù)條例》、《地震預(yù)報管理條例》以及《地震安全性評價管理條例》4個行政法規(guī)和一系列的部門規(guī)章和地方性法規(guī)。

　　莫紀(jì)宏曾多次參與這些法律、法規(guī)的起草。他坦言《防震減災(zāi)法》在實施十年之后，問題已逐漸顯現(xiàn)，一些法律條文內(nèi)容比較空泛，針對性不強(qiáng)。例如，關(guān)于恢復(fù)重建的內(nèi)容，防震減災(zāi)法只有兩條，一個是關(guān)于重建規(guī)劃，一個是關(guān)于地震遺址。所以早在汶川大地震發(fā)生前，防震減災(zāi)法的修訂已列入全國人大常委會今年的立法計劃。

　　7月11日，全國人大常委會官方網(wǎng)站刊登了全國人大教科文衛(wèi)委員會委員馬德秀的文章。她認(rèn)為，當(dāng)前我國防震減災(zāi)能力仍存在不少有待完善的問題：全國地震監(jiān)測預(yù)報基礎(chǔ)依然薄弱，地震觀測所獲得的信息量遠(yuǎn)未滿足需求；全社會防御地震災(zāi)害能力明顯不足，農(nóng)村基本不設(shè)防，不少重大工程地震災(zāi)難潛在風(fēng)險較高，公眾防震減災(zāi)素質(zhì)不高，重大地震往往造成較大人員傷亡和財產(chǎn)損失；防震減災(zāi)投入總體不足，缺乏對非政府組織及個人等社會資金的有效引導(dǎo)，尚未從根本上解決投入管道單一的問題等。今年即將進(jìn)入審議的防震減災(zāi)法的修訂，大有可為。

　　　　5天起草完成重建條例

　　●重點規(guī)范恢復(fù)重建中的政府行為，成為首部專門針對地震災(zāi)后重建的行政法規(guī)，對進(jìn)一步完善我國公共應(yīng)急法律制度意義重大

　　《防震減災(zāi)法》的修改因汶川大地震而推遲了；而另一部法規(guī)——《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，卻因地震發(fā)生而迅速出臺，刷新了我國單項行政法規(guī)的立法速度。

　　6月8日，當(dāng)國務(wù)院《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》頒布實施時，受到國際國內(nèi)輿論的高度評價：中國政府在地震災(zāi)后重建中高舉法治的旗幟！

　　王振江全程參與了條例起草。他說，從5月26日接到任務(wù)，到將條例草案建議稿報國務(wù)院，只用了5天的時間。其間還曾兩次征求國務(wù)院有關(guān)部門和有關(guān)地方政府的意見。此后，6月4日國務(wù)院常務(wù)會議通過該條例，6月8日正式頒布實施。

　　這個立法速度，刷新了由《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》保持的立法紀(jì)錄：2003年4月17日開始起草，5月9日對外公布實施。

　　可以想象，條例起草者度過了怎樣緊張忙碌的5個晝夜，而條例高效出臺的原因還不僅于此。國務(wù)院法制辦此前正在進(jìn)行的對《防震減災(zāi)法》的修訂準(zhǔn)備，也是重要“助產(chǎn)劑”。因為這部法律的修訂準(zhǔn)備，使起草者們對應(yīng)對地震災(zāi)害有了更加深入的了解和研究，進(jìn)行了比較系統(tǒng)的思考，儲備了豐富的資料。

　　王振江說，重建條例重點規(guī)范恢復(fù)重建中的政府行為，是第一部專門針對地震災(zāi)后重建的行政法規(guī)，在政府的立法觀念上是一個拓展，體現(xiàn)了依法治國和依法行政的認(rèn)識和水平，使恢復(fù)重建走向了良性的法制化軌道。

　　有關(guān)專家認(rèn)為，汶川大地震的發(fā)生，重建條例的制定，給立法者修改《防震減災(zāi)法》提供了重要的研究標(biāo)本，對進(jìn)一步完善我國的公共應(yīng)急法律制度意義重大。

　　　　專家呼吁制定緊急狀態(tài)法

　　●制定災(zāi)害救助法、災(zāi)害補(bǔ)償法、災(zāi)害恢復(fù)和重建法、災(zāi)害捐助法等系列法律，形成更加完善的公共應(yīng)急法律體系

　　專家認(rèn)為，《防震減災(zāi)法》的修訂，極有可能成為汶川大地震后，全國人大常委會審議的第一個與應(yīng)急相關(guān)的法律案。

　　馬德秀建議，在《防震減災(zāi)法》修訂中對于抗震減災(zāi)規(guī)劃部分，應(yīng)該明確樹立以人為中心的城市建設(shè)新思路。可以規(guī)定，城市應(yīng)編制比較成熟的城市信息系統(tǒng)，以提供城市建筑分布和類型、城市交通和通訊、公共配套設(shè)施等對地震災(zāi)害防御決策及震后救援起關(guān)鍵作用的信息。

　　她希望防震減災(zāi)規(guī)劃的制訂程序更加民主，對涉及民生的重大公共事項，應(yīng)充分尊重民眾意見，比如規(guī)劃報送審批前，向社會公示并召開聽證會。

　　“程序的科學(xué)性和民主性，對于災(zāi)后規(guī)劃的科學(xué)和民主十分重要。”中國政法大學(xué)教授王萬華同樣強(qiáng)調(diào)災(zāi)后規(guī)劃中程序的作用。她認(rèn)為，災(zāi)后重建，是一個利益重新分配的過程，因為原來的利益格局被打破了。恢復(fù)重建，不僅僅由政府來主導(dǎo)，還必須有一個機(jī)制讓各種利益和聲音都提出來，在決策中真正考慮這些利益和聲音。

　　對于《防震減災(zāi)法》的修訂，莫紀(jì)宏認(rèn)為，要重點考慮以下方面：有關(guān)建筑物、構(gòu)筑物等建筑設(shè)施，不按抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)和建筑設(shè)計規(guī)范的要求建設(shè)的，要進(jìn)一步明確規(guī)定相關(guān)責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任；對震后喪失基本生產(chǎn)和生活能力的受災(zāi)群眾，應(yīng)規(guī)定法律上的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)；對政府信息公開問題，也應(yīng)結(jié)合防震減災(zāi)工作特點予以細(xì)化。

　　而中國人民大學(xué)教授莫于川則十分看重應(yīng)急法制中的“心理干預(yù)”。

　　他建議，在即將修訂的《防震減災(zāi)法》中和今后修改《突發(fā)事件應(yīng)對法》時，把心理干預(yù)、心理援助的機(jī)制明確寫進(jìn)去，從法律上促進(jìn)心理干預(yù)、心理援助的隊伍建設(shè)和經(jīng)驗提升。

　　針對災(zāi)區(qū)目前急切需要解決的諸多現(xiàn)實問題，西南政法大學(xué)10余位學(xué)者日前建議制定《重大自然災(zāi)害處置特別法令》——一部綜合性的、針對特大自然災(zāi)害處置及災(zāi)后重建事宜的法律，包括社會捐贈、“三孤人員”安置救助、勞動保障權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、住房重建、法律責(zé)任等內(nèi)容。

　　早在2005年，制定緊急狀態(tài)法就已列入當(dāng)年全國人大常委會的立法計劃，但此后并未安排審議。

　　對此，莫紀(jì)宏建議，應(yīng)該盡快制定緊急狀態(tài)法。他認(rèn)為，這部法律將更好地保障全國人大常委會能夠有效地采取各項應(yīng)對緊急狀態(tài)的措施，對包括汶川大地震在內(nèi)的緊急情況如何采取應(yīng)急措施，作出法律上的詳細(xì)規(guī)定。同時，他建議制定災(zāi)害救助法、災(zāi)害補(bǔ)償法、災(zāi)害恢復(fù)和重建法、災(zāi)害捐助法等法律，形成更加完善的公共應(yīng)急法律體系。(記者 吳兢 劉曉鵬)