憲行天下

　　從體制性原因入手

　　此次汶川地震造成重大人員傷亡，其中大批中小學(xué)教學(xué)樓倒塌，造成大量正在上課的師生傷亡，舉國哀痛。然而大震過后，痛定思痛，我們不能不冷靜思考產(chǎn)生這種現(xiàn)象的體制性原因，并在災(zāi)后重建過程中盡量彌補(bǔ)制度上的漏洞。惟其如此，才能在今后避免汶川悲劇重演。

　　這次地震災(zāi)區(qū)倒塌的學(xué)校有5層以上的教學(xué)樓，而且多是預(yù)制板屋頂，涉嫌違反了《中小學(xué)校建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》。相比之下，災(zāi)區(qū)倒塌的政府行政大樓雖然不是沒有，但比例較小，因而引起了眾多網(wǎng)民的議論。教育部和建設(shè)部有關(guān)官員已在網(wǎng)上公開回應(yīng)了部分網(wǎng)民的質(zhì)疑，建設(shè)部也要求當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)主管部門配合調(diào)查。這些固然是值得肯定的進(jìn)步，但還不足以解決汶川地震反映出來的問題。

　　正如中國地震災(zāi)害防御中心的一位研究員指出：“地震本身不殺人，是房屋的破壞才導(dǎo)致人員傷亡�！比绻�進(jìn)一步追問，校舍倒塌固然是建筑質(zhì)量問題，但房子是人建的，建房時為什么不執(zhí)行國家規(guī)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)？同樣是建房，為什么政府行政大樓的質(zhì)量一般要比校舍好得多？

　　答案并不難找：因?yàn)榻ㄕ�府大樓花的錢一般遠(yuǎn)比學(xué)校教學(xué)樓多，因而當(dāng)然質(zhì)量更高、抗震能力更強(qiáng)。但政府的錢是從哪里來的？一部分是來自中央和上級撥款，但相當(dāng)部分是來自征收當(dāng)?shù)乩习傩盏亩愘M(fèi)。如果讓當(dāng)?shù)乩习傩諞Q定自己交的錢花在什么地方，他們會如何選擇？是把更多的錢投入政府大樓還是自家孩子上學(xué)的校舍？這是一個不用回答的問題，誰家不更在乎自己的孩子呢？

　　然而，為什么還有那么多質(zhì)量低劣的校舍？答案無非是當(dāng)?shù)乩习傩詹�沒有真正決定稅錢的去向，否則無法解釋這種現(xiàn)象。政府和學(xué)校都是靠納稅人養(yǎng)活的公家單位，它們的房子都是從地方政府預(yù)算中撥款建造的。但由于撥款主要由當(dāng)?shù)卣�府自己決定，更多的建房款自然流到政府大樓那里去了，校舍自然就面臨資金短缺、質(zhì)量低劣、不符合國家標(biāo)準(zhǔn)等問題。

　　地方選民參與預(yù)算

　　為什么國家有規(guī)定，地方不執(zhí)行？難道中央和上級監(jiān)督不管用嗎？對汶川個案，現(xiàn)在既已引起全國和中央關(guān)注，建設(shè)部又表示要徹底調(diào)查，我們或許可以期望中央直接干預(yù)可以解決汶川當(dāng)?shù)氐男Ｉ豳|(zhì)量問題。然而，建設(shè)部、教育部、中紀(jì)委等中央機(jī)關(guān)人員不可能永遠(yuǎn)駐扎在汶川，目不轉(zhuǎn)睛地盯著那里的官員落實(shí)國家標(biāo)準(zhǔn)，他們還有許多其他工作要做；他們一走，如何保證災(zāi)后重建符合災(zāi)區(qū)最廣大人民的最根本利益？

　　再說全國上下有多少個汶川？我們不可能指望中央盯著每個地方的官員一一落實(shí)國家規(guī)定。如果只靠中央自上而下的監(jiān)督，那么即便汶川地區(qū)的校舍問題解決了，還有其他各地的問題得不到解決；下次哪個災(zāi)害事故一來，汶川悲劇仍將在其他地方重演。

　　既然如此，如何保證各地的校舍不再倒塌？從根本上說，要通過地方民主機(jī)制，讓地方官員真正對當(dāng)?shù)乩习傩肇?fù)責(zé)。更具體地說，老百姓必須直接或間接地參與政府預(yù)算過程，讓預(yù)算真正成為“公共預(yù)算”，而不是政府自己控制的預(yù)算。在浙江溫嶺等地，地方政府已開始進(jìn)行“民主懇談”和預(yù)算聽證等試驗(yàn)，保證地方選民參與預(yù)算過程的權(quán)利。這是極有價值的地方民主試驗(yàn)，值得各地大力推廣。

　　完善選舉制度

　　當(dāng)然，老百姓未必有時間和興趣直接參與各種政治過程，因而在成熟的民主國家，他們一般委托自己的代表監(jiān)督行政、決定預(yù)算。從一開始，地方政府征多少稅、錢花在哪里就是由地方議會決定的，地方行政只是執(zhí)行預(yù)算而已。這樣一來，稅錢當(dāng)然就不會自動流到政府大樓那里去了。

　　為什么那些民眾的代言人會把更多的錢留給建設(shè)校舍？因?yàn)樗麄兙褪怯僧?dāng)?shù)乩习傩者x出來的。如果他們的決定違背了當(dāng)?shù)乩习傩盏睦�益，各家孩子的生命安全得不到保障，或者將老百姓的錢浪費(fèi)在建造豪華辦公樓這樣無益的事情上，那么老百姓同樣可以將他們選下來。民眾的代言人想當(dāng)選、想連任，就得做符合多數(shù)選民利益的事情，并行使自己的職權(quán)，保證整個政府圍繞著老百姓的利益運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　中國1982年憲法規(guī)定了全國和地方人大制度，地方人大代表也有監(jiān)督預(yù)算的職權(quán)，但由于人大選舉存在諸多問題，憲法規(guī)定在許多地方實(shí)踐中未能得到落實(shí)，因而才會出現(xiàn)豪華辦公樓和學(xué)校危房并存的現(xiàn)象。我們從汶川地震中看到各級官員堅(jiān)守，惟獨(dú)不見人大代表的蹤影———也可能是報道沒有關(guān)注到，就說明了同樣的問題。因此，汶川地震與其說暴露出中國農(nóng)村學(xué)校存在大量危房，不如說揭示了中國地方民主機(jī)制還有待完善。

　　要讓學(xué)校教學(xué)樓像政府大樓那樣在災(zāi)害到來時巍然屹立，只有落實(shí)和完善憲法規(guī)定的人大選舉制度。災(zāi)區(qū)重建無疑迫在眉睫，但首先需要重建的還是地方民主機(jī)制。(張千帆 北京大學(xué)教授)