1994年5月12日頒布、1995年1月1日實施的《國家賠償法》，使合法權(quán)益受到行政機關(guān)及司法機關(guān)不法侵害的公民、法人，能夠獲得國家賠償，成為國家尊重和保障人權(quán)的重要體現(xiàn)，被譽為“中國法治建設(shè)的里程碑”。然而，十余年過去了，隨著時代的變遷，這部法律逐漸暴露出不少問題。據(jù)了解，目前《國家賠償法》的修改已經(jīng)列入立法規(guī)劃，有關(guān)方面正在加強調(diào)研，收集各方意見。

　　4月15日，知名法學專家齊聚中國政法大學，熱議《國家賠償法》的修改。

　　侵權(quán)機關(guān)既當被告又當法官

　　中國政法大學副校長、法學院院長馬懷德教授說，當前，《國家賠償法》在認識上和制度上存在兩個誤區(qū)，即將“國家賠償”等同于“國家機關(guān)賠償”，把對公民的“救濟法”看作對國家機關(guān)的“責任追究法”。這使得在現(xiàn)實中，許多行政、司法機關(guān)把賠償行為與“機關(guān)應(yīng)承擔的責任”緊緊連在一起，尤其在執(zhí)法責任制、錯案追究制等輔助制度面前，不少有理由有能力作出賠償?shù)膯挝�，不得不站在部門利益的角度考慮問題。為了讓自己免遭民眾的質(zhì)疑、上級的盤查，寧愿采取“出事了也不承認，承認了也不賠償”的策略。馬懷德說，正是這兩個誤區(qū)，直接導致了百姓申請國家賠償困難重重，甚至讓《國家賠償法》成了“國家不賠法”。

　　馬懷德坦言，當前國家賠償?shù)乃髻r程序冗長復(fù)雜、門檻過高、有失公允，已是一個不爭的事實。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，公民要提出國家賠償，首先要先向賠償義務(wù)機關(guān)提出，得到其確認。而這個賠償義務(wù)機關(guān)往往就是對公民侵權(quán)的國家機關(guān)。對受害者來說，目前的“申請制”往往使他們的申請函被司法機關(guān)當作上訪信丟在一邊，相當一部分進入不了司法程序；“確認制”實際上是將作出侵害行為的國家機關(guān)“自己承認自己違法”作為索賠的前置條件，“這無異于與虎謀皮”。如賠償義務(wù)機關(guān)不予確認，公民只能申訴，沒有法定救濟渠道。

　　誰來認定公檢法違法

　　讓侵權(quán)機關(guān)自己審自己已是荒唐，而讓其他司法機關(guān)糾正錯案也是難上加難。比如，在司法賠償領(lǐng)域，“法定賠償”只包括錯拘、錯捕、錯判、錯誤采取強制措施這4種情形，而對于超出這些范圍的其他司法侵權(quán)行為，實踐中卻往往不予理會。

　　馬懷德說，賠償范圍的有限性，讓目前能獲取賠償?shù)墓�民只是所有受害者的“冰山一角”。他認為，目前單一的歸責原則也有問題。政府執(zhí)行公務(wù)的行為不僅僅包括法律行為，還包括形形色色的事實行為，面對沒有任何違法事實的國家機關(guān)，一個重獲清白的公民很可能“求告無門”。

　　北京大學法學院教授、北大公法研究中心主任、中國行政法研究會副會長姜明安建議，未來的《國家賠償法》應(yīng)該在歸責原則上作出較大改動，改“違法責任制”為“不法責任制”。任何國家機關(guān)，只要在執(zhí)行公務(wù)過程中沒有任何法律依據(jù)地侵害到公民的憲法權(quán)利，都有義務(wù)對受害人的損害進行賠償。這樣可以將之前衡量不了的諸多情況囊括其中，給公民以更全面的司法保護。

　　姜明安認為，《國家賠償法》在賠償范圍上也需要一個較大的擴充，未來應(yīng)考慮將行政機關(guān)的“不作為”行為、有直接侵害后果的抽象行政行為以及內(nèi)部行政行為，都明確納入這部法律的規(guī)定。

　　賠償標準讓受害者得不償失

　　國家賠償?shù)臉藴蔬^低也廣為民眾所詬病。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，侵犯公民人身自由的，每日的賠償金按照國家上年度職工日平均工資計算。事實上，許多公民因為人身自由被限制蒙受巨大的直接和間接經(jīng)濟損失，精神損失就更不用提。

　　2001年陜西咸陽發(fā)生的麻旦旦“處女嫖娼案”中，少女麻旦旦無故被稱為妓女并失去兩天人身自由，澄清事實后賠償義務(wù)機關(guān)涇陽縣公安局僅按當?shù)厝掌骄�工資，向麻旦旦支付賠償金74.66元，舉國嘩然。

　　而在佘祥林案件中，300萬元的精神損害賠償請求只實現(xiàn)了40萬元~50萬元，其中大部分還是當?shù)卣�府以“生活補助款”的形式發(fā)放的。雖然在2007年，最高人民法院已經(jīng)將非法限制人身自由的賠償標準提高到每天99元，但對每一個遭受身心摧殘的具體受害人而言，這一數(shù)字仍然是微乎其微的。

　　與會專家表示，這么低的賠償，事實上無法對侵權(quán)的國家機關(guān)工作人員形成警醒，在國家總體財力比十幾年前有顯著提高的今天，提高國家賠償?shù)臉藴�，已勢在必行�?

　　但最高人民法院副院長、最高人民法院國家賠償委員會委員兼辦公室原主任江必新認為，國家賠償用的是納稅人的錢，額度不是越高越好，而且，如果對國家機關(guān)的賠償責任要求過高，就可能“束縛”公務(wù)員的手腳、降低行政的積極性。他建議先把受償范圍放寬，在每筆具體金額上卻可以適度降低要求，以滿足現(xiàn)階段大多數(shù)受害人的基本需要為第一要務(wù)。

　　先賠付再申請成實際執(zhí)行障礙

　　目前的國家賠償往往由賠償義務(wù)機關(guān)先墊付，然后再向國庫提出申請，這樣，由于賠償義務(wù)機關(guān)資金緊張，對公民提出的賠償要求，能推就推。

　　據(jù)了解，現(xiàn)在許多地方?jīng)]有把國家賠償納入財政預(yù)算，實際上很多賠償費用已經(jīng)發(fā)生，但是都沒有到財政“報賬”，而是通過單位出錢、部門出錢甚至私人掏錢的方式“私了”。

　　馬懷德認為，修改《國家賠償法》要注意完善我國相關(guān)領(lǐng)域的財政體制，由財政部門直接向受害人支付國家賠償金，這樣才能有利于賠償金預(yù)算的規(guī)范化，減緩賠償金拖欠壓力。

　　國家賠償法頒布前的冤案是否有權(quán)獲賠

　　王思堂案和佘祥林案一樣，錯判行為發(fā)生在1995年《國家賠償法》實施之前，但平反卻是在此之后。最高人民法院在1995年1月出臺過明確的司法解釋，表明《國家賠償法》不溯及既往，即國家機關(guān)及其工作人員在行使職權(quán)時侵犯公民合法權(quán)益的行為，發(fā)生在1995年1月1日以前的，依照以前的規(guī)定處理；發(fā)生在此日期以后并經(jīng)確認的，適用《國家賠償法》予以賠償。

　　雖然有著上述明確規(guī)定，但我國《立法法》中明示：法一般不溯及既往，但對公民權(quán)益保障有利的，可以溯及既往。馬懷德?lián)�此認為，《國家賠償法》對一些實施之前就存在的國家機關(guān)侵害行為，可以規(guī)定適當采取“溯及既往”的做法，但從可操作性上看不宜過度，否則可能導致沉冤泛起、財政不堪重負。

　　姜明安認為，對持續(xù)性行為(如被非法關(guān)押十年，中間跨越了1995年)而言，雖然司法解釋認為應(yīng)分段處理，但從法理上看，受害者被關(guān)押的年份是連成整體的，所以都應(yīng)該適用《國家賠償法》。現(xiàn)實中，像這種情況有很多，姜明安認為應(yīng)推動一個更合理的解釋出臺，解決這類問題。 (實習生 王夢婕 本報記者 王俊秀)