關于《全國人民代表大會常務委員會關于香港特別行政區(qū)2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法及有關普選問題的決定(草案)》的說明

　　━━2007年12月26日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議上

　　全國人大常委會副秘書長 喬曉陽

　　委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

　　我受委員長會議的委托，現(xiàn)對《全國人民代表大會常務委員會關于香港特別行政區(qū)2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法及有關普選問題的決定(草案)》作說明。

　　依照《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》(以下簡稱香港基本法)的規(guī)定和《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》(以下簡稱解釋)，12月12日，香港特別行政區(qū)行政長官曾蔭權向全國人大常委會提出了《關于香港特別行政區(qū)政制發(fā)展咨詢情況及2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法是否需要修改的報告》(以下簡稱行政長官報告)。12月17日，委員長會議決定將審議行政長官報告列入十屆全國人大常委會第三十一次會議議程，并送國務院提出意見。12月24日，常委會分組審議了行政長官報告。

　　常委會組成人員一致認為，香港回歸10年多來，香港政制一直按照香港基本法規(guī)定的軌道循序漸進地不斷向前發(fā)展，香港同胞享有了前所未有的民主權利。如何進一步推進香港政制向前發(fā)展的問題，關系到“一國兩制”方針和香港基本法的貫徹落實，關系到中央與香港特別行政區(qū)的關系，關系到香港社會各階層、各界別和廣大香港同胞的利益，關系到香港的長期繁榮穩(wěn)定，是一個必須審慎處理的重大問題。常委會組成人員認為，行政長官報告比較全面地反映了香港社會有關政制發(fā)展問題的意見和訴求，是一個積極、負責、務實的報告。報告中反映的香港社會普遍“希望能早日訂出普選時間表”，“特首先行、立法會普選隨后”，“不遲于2017年先行落實普選行政長官，將有較大機會在香港社會獲得大多數(shù)人接納”，“提名行政長官候選人的提名委員會可參考現(xiàn)行的行政長官選舉委員會組成”，“行政長官候選人的人數(shù)以兩至四名為宜”，“至于普選立法會的模式、路線圖及時間表，立法會、社會各界和市民對此意見紛紜，未能形成主流意見”等意見和訴求，是客觀的、符合實際的。多數(shù)審議意見認為，由于政制發(fā)展問題已經(jīng)成為近年來香港社會普遍關注的一個焦點問題，并引起了一些紛爭，為了使香港社會集中精力發(fā)展經(jīng)濟，改善民生，現(xiàn)在對香港政制發(fā)展問題作出決定，明確2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法可作適當修改以及明確行政長官和立法會全部議員普選的時間表，是必要的，可行的，也是有充分法律依據(jù)的。國務院港澳事務辦公室認為，鑒于香港社會對政制發(fā)展問題非常關注，并已經(jīng)過多年討論，2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法可按照全國人大常委會2004年4月26日決定中所確定的原則作適當修改，2017年第五任行政長官可實行普選產(chǎn)生的辦法，在此之后，立法會全部議員可實行普選產(chǎn)生的辦法。

　　根據(jù)香港基本法的規(guī)定和常委會組成人員的審議意見，并認真考慮了國務院港澳事務辦公室的意見和行政長官報告，委員長會議提出了《全國人民代表大會常務委員會關于香港特別行政區(qū)2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法及有關普選問題的決定(草案)》。現(xiàn)就草案的內(nèi)容說明如下：

　　一、關于2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法的修改問題

　　香港基本法附件一和附件二規(guī)定，如有需要，2007年以后行政長官和立法會的產(chǎn)生辦法可以進行修改，并對修改程序作了規(guī)定。為了進一步推進香港政制發(fā)展，2004年4月十屆全國人大常委會第九次會議根據(jù)行政長官的報告通過了《關于香港特別行政區(qū)2007年行政長官和2008年立法會產(chǎn)生辦法有關問題的決定》。根據(jù)這一決定，特區(qū)政府經(jīng)廣泛征詢香港社會各界意見后，于2005年10月提出了2007年行政長官和2008年立法會產(chǎn)生辦法的修改法案，但該修改法案未能獲得立法會全體議員三分之二多數(shù)通過。此后，特區(qū)政府通過所設的策略發(fā)展委員會繼續(xù)就香港政制發(fā)展問題進行廣泛討論，并在此基礎上于今年7月發(fā)表了《政制發(fā)展綠皮書》，進行了三個月的公眾咨詢�；�于公眾咨詢情況，行政長官向全國人大常委會提出了報告，提請全國人大常委會確定2012年行政長官產(chǎn)生辦法和立法會產(chǎn)生辦法可進行修改。

　　根據(jù)香港基本法的規(guī)定和常委會組成人員的審議意見以及其他各方面的意見，草案第一條規(guī)定：“2012年香港特別行政區(qū)第四任行政長官的選舉，不實行由普選產(chǎn)生的辦法。2012年香港特別行政區(qū)第五屆立法會的選舉，不實行全部議員由普選產(chǎn)生的辦法，功能團體和分區(qū)直選產(chǎn)生的議員各占半數(shù)的比例維持不變，立法會對法案、議案的表決程序維持不變。在此前提下，2012年香港特別行政區(qū)第四任行政長官的具體產(chǎn)生辦法和2012年香港特別行政區(qū)第五屆立法會的具體產(chǎn)生辦法，可按照《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》第四十五條、第六十八條的規(guī)定和附件一第七條、附件二第三條的規(guī)定作出符合循序漸進原則的適當修改�！辈莅高@一規(guī)定的主要考慮是：

　　第一，按照香港基本法的規(guī)定，行政長官和立法會產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實際情況和循序漸進的原則而規(guī)定，最終達至行政長官和立法會全部議員由普選產(chǎn)生的目標。香港社會普遍期望2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法能有所改進，在香港特別行政區(qū)立法會沒有通過2007年行政長官和2008年立法會產(chǎn)生辦法修改法案的情況下，依照香港基本法的上述規(guī)定，2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法作出符合循序漸進原則的適當修改，可以作為邁向普選的中間站，以利于向普選平穩(wěn)過渡。因此，草案規(guī)定2012年香港特別行政區(qū)第四任行政長官的選舉，不能實行由普選產(chǎn)生的辦法，2012年香港特別行政區(qū)第五屆立法會的選舉，不能實行全部議員由普選產(chǎn)生的辦法，在此前提下，可以作出符合循序漸進原則的適當修改。

　　第二，從公眾咨詢情況看，在立法會內(nèi)，支持2012年實行“雙普選”的議員不足一半，有半數(shù)議員支持不遲于2017年、2017年或之后先落實行政長官普選，立法會普選隨后。在18個區(qū)議會中，有超過三分之二區(qū)議會通過動議，支持在不遲于2017年或在2017年先普選行政長官，立法會普選隨后。民意調(diào)查顯示，盡管有過半數(shù)受訪市民希望2012年實行行政長官和立法會普選，同時也有約六成受訪市民接受如果2012年不能普選行政長官，可在2017年實行普選；有過半數(shù)受訪市民接受如果2012年不能普選立法會，可以在2016年或之后實行普選。有超過15萬個市民簽名支持不遲于2017年及在2017年或以后普選行政長官，其中有超過13萬個市民簽名支持先落實行政長官普選，立法會普選隨后。行政長官報告在歸納咨詢情況的結(jié)論中提出：“在不遲于2017年先行落實普選行政長官，將有較大機會在香港社會獲得大多數(shù)人接納�！睋�(jù)此，常委會組成人員普遍認為，2012年不實行行政長官和立法會“雙普選”或其中之一的“單普選”，而作出循序漸進的修改，是有民意基礎的，是適當?shù)摹?

　　第三，香港基本法關于立法會功能團體選舉的規(guī)定是根據(jù)香港實際情況作出的一項制度安排。這一制度安排至今運作良好，實踐證明，它有利于香港各階層、各界別均衡參與，有利于資本主義經(jīng)濟的發(fā)展�？紤]到目前香港社會對如何改進功能團體選舉制度意見紛紜，難于形成主流意見，有關制度安排暫不宜作出改變，因此，草案規(guī)定立法會功能團體和分區(qū)直選產(chǎn)生的議員各占半數(shù)的比例維持不變。香港基本法附件二有關法案、議案表決程序的規(guī)定，是與功能團體選舉制度相適應的，因此，草案規(guī)定立法會對法案、議案的表決程序也維持不變。

　　二、關于行政長官和立法會實行普選的時間表問題

　　香港基本法第四十五條第二款規(guī)定：“行政長官的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實際情況和循序漸進的原則而規(guī)定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產(chǎn)生的目標�！钡诹�十八條第二款規(guī)定：“立法會的產(chǎn)生辦法根據(jù)香港特別行政區(qū)的實際情況和循序漸進的原則而規(guī)定，最終達至全部議員由普選產(chǎn)生的目標�！睅啄陙恚�香港社會對什么時間可以實行行政長官和立法會全部議員普選一直比較關注，并普遍希望明確普選時間表，特區(qū)政府的有關咨詢也顯示在這一問題上的意見分歧逐漸收窄。根據(jù)香港基本法的規(guī)定和常委會組成人員的審議意見以及其他各方面的意見，草案提出了香港政制發(fā)展的時間安排，即“2017年香港特別行政區(qū)第五任行政長官的選舉可以實行由普選產(chǎn)生的辦法；在行政長官由普選產(chǎn)生以后，香港特別行政區(qū)立法會的選舉可以實行全部議員由普選產(chǎn)生的辦法。”草案提出這一時間安排的主要考慮是：

　　第一，行政長官和立法會全部議員最終達至由普選產(chǎn)生的目標已經(jīng)寫入香港基本法，是中央政府作出的鄭重承諾。在適當?shù)臅r候明確實現(xiàn)這一目標的時間，與中央政府支持香港民主發(fā)展的一貫立場是一致的，既是對香港社會有關愿望的真誠回應，也是中央政府貫徹落實“一國兩制”方針和香港基本法的重要體現(xiàn)。

　　第二，從公眾咨詢情況看，香港社會普遍希望能早日訂出普選時間表。行政長官報告在歸納咨詢情況的結(jié)論中提出：“綜觀立法會、區(qū)議會、不同界別的團體和人士，以及市民的意見，在作出全面考慮后，我認為香港社會普遍希望能早日訂出普選時間表，為香港的政制發(fā)展定出方向�！睂ζ者x時間表作出明確，使香港政制發(fā)展明朗化，有利于香港社會各界人士齊心協(xié)力地朝著既定目標邁進，有利于減少疑慮和爭拗，集中精力發(fā)展經(jīng)濟，改善民生，促進香港的長期繁榮穩(wěn)定。

　　第三，在2012年行政長官和立法會不實行“雙普選”的情況下，2017年是可以開始實行普選的最早時間。2017年是香港回歸祖國20周年，是香港基本法規(guī)定的香港特別行政區(qū)“保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變”的中期。到那時行政長官和立法會都已經(jīng)進行了多次選舉，在循序漸進方面積累了比較豐富的實踐經(jīng)驗。把行政長官和立法會全部議員實行普選的時間分別確定在2017年及以后，既符合香港的實際情況和循序漸進原則，也是一項十分積極的安排。

　　第四，草案明確2017年先普選行政長官，立法會全部議員普選隨后，主要基于兩點考慮：一是香港基本法對行政長官普選辦法的框架已經(jīng)作了規(guī)定，即“由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名后普選產(chǎn)生”，香港社會對此也有相當?shù)墓沧R。至于立法會全部議員如何實行普選，香港基本法沒有明確規(guī)定，香港社會意見分歧也比較大，還需更多時間進行討論。二是行政長官和立法會全部議員由普選產(chǎn)生屬于重大政制改革，如同時進行，波及面太大，不利于政制改革的穩(wěn)妥實施和保持社會穩(wěn)定。香港基本法規(guī)定的香港特別行政區(qū)的政治體制是以行政為主導，先實行行政長官普選，有利于維護行政主導體制，處理好行政與立法關系。

　　三、關于制定行政長官和立法會普選辦法的法定程序問題

　　按照香港基本法附件一和附件二的規(guī)定及其解釋，行政長官和立法會兩個產(chǎn)生辦法每一次修改都需要經(jīng)過五個步驟：一是行政長官向全國人大常委會提出報告；二是全國人大常委會對是否需要修改作出決定；三是特區(qū)政府向立法會提出修改行政長官和立法會產(chǎn)生辦法的法案，并經(jīng)立法會以全體議員三分之二多數(shù)通過；四是行政長官同意經(jīng)立法會通過的修改行政長官和立法會產(chǎn)生辦法的法案；五是行政長官將有關法案報全國人大常委會，由全國人大常委會批準或者備案。2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法的修改，在本決定作出后，已經(jīng)完成了上述五個步驟的前兩個步驟，將來行政長官和立法會實行普選時，兩個產(chǎn)生辦法的修改也需要按照上述五個步驟依次進行。因此，草案第二條和第三條規(guī)定，在行政長官和立法會全部議員實行普選前的適當時候，行政長官須按照香港基本法的有關規(guī)定及其解釋向全國人大常委會提出報告，由全國人大常委會確定。修改行政長官產(chǎn)生辦法、立法會產(chǎn)生辦法和立法會法案、議案表決程序的法案及其修正案，應由特區(qū)政府向立法會提出，經(jīng)立法會全體議員三分之二多數(shù)通過，行政長官同意，報全國人大常委會批準或者備案。

　　四、關于行政長官和立法會產(chǎn)生辦法如果不作修改繼續(xù)適用現(xiàn)行規(guī)定問題

　　在新法沒有獲得通過的情況下，繼續(xù)適用原來的法律規(guī)定，這是法制的一般原則。2004年全國人大常委會對香港基本法附件一第七條和附件二第三條的解釋規(guī)定，行政長官的產(chǎn)生辦法、立法會的產(chǎn)生辦法和法案、議案的表決程序如果不作修改，仍適用原來兩個產(chǎn)生辦法和法案、議案表決程序的規(guī)定。草案第四條重申了2004年全國人大常委會上述解釋的有關內(nèi)容，規(guī)定：“香港特別行政區(qū)行政長官的產(chǎn)生辦法、立法會的產(chǎn)生辦法和法案、議案表決程序如果未能依照法定程序作出修改，行政長官的產(chǎn)生辦法繼續(xù)適用上一任行政長官的產(chǎn)生辦法，立法會的產(chǎn)生辦法和法案、議案表決程序繼續(xù)適用上一屆立法會的產(chǎn)生辦法和法案、議案表決程序”。

　　五、關于行政長官實行普選時提名委員會的組成問題

　　按照香港基本法第四十五條第二款的規(guī)定，行政長官實行普選時，候選人必須由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名。對于提名委員會如何組成，行政長官報告表明，“較多意見認為，提名行政長官候選人的提名委員會可參考現(xiàn)行的行政長官選舉委員會組成”；“較多意見認為，行政長官候選人的人數(shù)以兩至四名為宜�！�

　　根據(jù)常委會組成人員的審議意見和各方面的意見，草案提出：“根據(jù)香港基本法第四十五條的規(guī)定，在香港特別行政區(qū)行政長官實行普選產(chǎn)生的辦法時，須組成一個有廣泛代表性的提名委員會。提名委員會可參照香港基本法附件一有關選舉委員會的現(xiàn)行規(guī)定組成。提名委員會須按照民主程序提名產(chǎn)生若干名行政長官候選人，由香港特別行政區(qū)全體合資格選民普選產(chǎn)生行政長官人選，報中央人民政府任命。”草案明確這一內(nèi)容的主要考慮是：第一，明確提名委員會可參照選舉委員會組成，是因為行政長官選舉委員會的組成是香港基本法起草時經(jīng)過廣泛咨詢和討論所形成的共識，凝聚著各方面的智慧，有廣泛的民意基礎和較強的認受性。第二，香港回歸以來，選舉委員會已經(jīng)進行了三次行政長官選舉，運作良好。實踐證明，選舉委員會的這種組成體現(xiàn)了各階層、各界別的均衡參與，具有廣泛的代表性。第三，香港社會較多意見認為，行政長官提名委員會的組成應參考選舉委員會的組成，明確參照行政長官選舉委員會組成提名委員會，有利于香港社會在行政長官普選辦法上達成共識。第四，關于行政長官候選人的人數(shù)以多少名為宜，可以留待香港社會作進一步討論，因此，草案只原則提出提名委員會須按照民主程序提名產(chǎn)生若干名行政長官候選人。

　　鑒于香港社會對立法會如何實行普選意見分歧較大，還需要進一步討論，因此，草案未涉及這一問題。

　　《全國人民代表大會常務委員會關于香港特別行政區(qū)2012年行政長官和立法會產(chǎn)生辦法及有關普選問題的決定(草案)》和以上說明是否妥當，請審議。