發(fā)改委主任徐紹史：健全宏觀調控體系

　　黨的十八屆三中全會是在我國改革進入關鍵時期和攻堅階段召開的一次重要會議。會議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經濟體制優(yōu)勢的內在要求。健全宏觀調控體系是處理好政府和市場關系的重要舉措，是實現宏觀調控目標、提高宏觀調控水平的重要制度性保障，對于加快完善社會主義市場經濟體制、全面建成小康社會意義重大。

　　健全宏觀調控體系的必要性和重要性

　　完善社會主義市場經濟體制的基本要求就是，既更加尊重市場規(guī)律、有效發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，又更好發(fā)揮政府作用、有效避免市場失靈。緊緊抓住并用好重要戰(zhàn)略機遇期，促進經濟持續(xù)健康發(fā)展，使我國經濟實力和綜合國力再上一個大臺階，實現“兩個一百年”奮斗目標，進而實現中華民族偉大復興的中國夢，都對健全宏觀調控體系提出了新的更高的要求。

　　健全宏觀調控體系的共識不斷凝聚。黨的十四大提出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。黨的十四屆三中全會提出的社會主義市場經濟體制框架，把建立和健全宏觀調控體系作為五大支柱之一。經過1993年至2002年的改革實踐，社會主義市場經濟體制初步建立，黨的十六屆三中全會提出完善社會主義市場經濟體制的任務，把更大程度發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用、健全宏觀調控體系作為重要內容。黨的十八大提出加快完善社會主義市場經濟體制，要求更大程度更廣范圍發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，完善宏觀調控體系。黨的十八屆三中全會進一步明確，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用；科學的宏觀調控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經濟體制優(yōu)勢的內在要求�？梢�，社會主義市場經濟體制包括發(fā)揮市場作用和加強國家宏觀調控兩個不可分割的方面，完善社會主義市場經濟體制就是要正確處理市場與政府、市場調節(jié)與宏觀調控的關系。實踐證明，市場配置資源是最有效的形式，但市場存在自發(fā)性、盲目性和滯后性，需要進行宏觀調控；而宏觀調控不斷面臨新情況新問題，需要不斷健全宏觀調控體系。通過科學的宏觀調控，可以彌補市場失靈，消除壟斷，維護市場秩序；增加公共產品供給，形成公平合理分配格局，確保廣大群眾共享改革發(fā)展成果；及時促進經濟總量基本平衡，熨平大的經濟波動，實現經濟持續(xù)健康發(fā)展。

　　健全宏觀調控體系具有豐富的實踐經驗。改革開放以來，我們堅持社會主義市場經濟的改革方向，充分發(fā)揮市場配置資源的作用，不斷健全宏觀調控體系，調整完善宏觀經濟政策，成功應對了短缺經濟條件下投資消費雙膨脹導致的經濟過熱和嚴重通貨膨脹、有效需求不足導致的經濟下滑和通貨緊縮趨勢、亞洲金融危機和國際金融危機等造成的嚴重沖擊，以及重大疫情和嚴重自然災害等重大突發(fā)事件，促進了經濟持續(xù)健康發(fā)展，避免了經濟大起大落，人民生活水平大幅提升，綜合國力和國際競爭力顯著增強，社會主義現代化建設取得了新的歷史性成就。實踐證明，只有在發(fā)展現代市場體系的同時不斷健全宏觀調控體系、加強和改善宏觀調控，才能有力地推動社會主義現代化建設不斷向前邁進。

　　新的國際國內形勢對健全宏觀調控體系提出了新的要求。從國際看，世界經濟政治格局正處于深度調整之中，需求不振的情況可能長期存在，科技大變革和新的產業(yè)仍在孕育之中，主要發(fā)達國家主權債務問題積重難返，全球投資貿易保護主義出現強化趨勢；發(fā)達國家重新重視實體經濟，實施制造業(yè)回歸，圍繞市場、能源資源的爭奪和氣候環(huán)境等方面的斗爭更加激烈，影響國內經濟穩(wěn)定運行的外部不確定因素顯著增加。從國內看，我國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)問題仍然突出。經濟轉型升級的任務更加艱巨，傳統(tǒng)產業(yè)優(yōu)化升級面臨成本上升、產能過剩和資源環(huán)境等多種制約，戰(zhàn)略性新興產業(yè)培育壯大受到人才、技術、創(chuàng)新能力等諸多掣肘，創(chuàng)新驅動發(fā)展能力不強，現代服務業(yè)發(fā)展滯后；現代市場體系尚不健全，市場主體行為不規(guī)范，市場秩序不規(guī)范，公平競爭的制度環(huán)境有待進一步完善；人口老齡化進程加快，勞動力、土地、能源資源、生態(tài)環(huán)境等約束強化。面對更加錯綜復雜的國內外形勢，只有進一步健全宏觀調控體系，不斷提高宏觀調控的能力和水平，才能促進經濟持續(xù)健康發(fā)展，實現全面建成小康社會宏偉目標。

　　科學的宏觀調控呼喚更加健全的宏觀調控體系。改革開放以來特別是黨的十四大以來，我們立足發(fā)展社會主義市場經濟實踐，科學借鑒市場經濟國家理論和經驗，初步構建了以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃計劃為導向，以財政政策、貨幣政策以及產業(yè)政策、價格政策等為主要手段的宏觀調控體系基本框架。但也要看到，在實踐中仍然存在一些問題：體現經濟發(fā)展質量和效益、居民生活改善和生態(tài)建設等方面的指標仍然不足，市場化調控工具尚不完善，行政干預手段使用仍然較多，統(tǒng)籌協(xié)調作用有待加強，政策之間效果抵消或負面效應疊加時有發(fā)生，調控決策及其實施的規(guī)范化、機制化建設滯后，政策傳導機制不暢，宏觀調控政策實施的法律保障和權威性、執(zhí)行力不足。這些問題的存在，影響了宏觀調控的科學性、有效性。隨著市場配置資源作用不斷增強、宏觀調控實踐不斷豐富，現有宏觀調控體系需要不斷調整，以適應新的要求。

　　健全宏觀調控體系需要處理好的幾個關系

　　按照《決定》要求，健全宏觀調控體系要更加尊重市場規(guī)律，合理界定宏觀調控邊界，重點處理好以下五個方面的關系。

　　處理好政府與市場的關系。宏觀調控要遵循市場規(guī)律，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用；也要注意防止市場失靈，彌補市場不足。健全宏觀調控體系要更加尊重市場規(guī)律，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更多借助間接引導，努力提高政府調控的科學性針對性有效性，核心是轉變政府職能，最大限度減少政府對微觀事務的管理。要切實簡政放權、減少行政干預，市場機制能有效調節(jié)的經濟活動一律取消審批，讓市場優(yōu)勝劣汰，由企業(yè)自負盈虧。《決定》指出，建設統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎。必須加快形成企業(yè)自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源配置效率和公平性。政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等的制定和實施，主要依靠經濟激勵、法律約束、技術標準等方式，營造規(guī)范的市場秩序和公平的競爭環(huán)境，加強市場活動監(jiān)管，合理引導市場主體行為。

　　處理好中央與地方的關系。宏觀調控既要維護好中央調控的權威，也要發(fā)揮好地方發(fā)展的積極性；既要防止一統(tǒng)就死，也要防止一放就亂。健全宏觀調控體系既要堅持全國一盤棋，強化宏觀調控的權威性；又要充分考慮地區(qū)差異，注重區(qū)別對待、分類指導，為各地因地制宜留出合理空間。要充分發(fā)揮地方政府的優(yōu)勢，直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項一律下放地方和基層管理。同時，按照權力和責任同步下放的原則，地方政府要切實履行好職責、承擔起相應的責任。

　　處理好當前與長遠的關系。宏觀調控既要立足當前，又要兼顧長遠。健全宏觀調控體系，特別是在目標設定和手段完善等方面，要堅持長短結合。一方面要有利于合理調節(jié)總需求，通過促使總需求與總供給基本平衡，熨平短期經濟波動，控制通貨膨脹，促進充分就業(yè)，防范和化解各種風險，防止經濟出現大起大落；另一方面要有助于改善中長期供給能力，通過著力強化創(chuàng)新驅動發(fā)展和經濟結構優(yōu)化升級不斷提高要素產出效率，提高經濟潛在增長能力，提高經濟發(fā)展質量和效益。

　　處理好分領域調控與全局性統(tǒng)籌的關系。宏觀調控既要充分發(fā)揮分領域調控的作用，更要增強大局意識和全局意識，加強全局性統(tǒng)籌。宏觀調控體現在各個領域的調控之中，調控效果是各領域調控政策落實效果的綜合體現。健全宏觀調控體系要在深刻分析和準確把握經濟社會發(fā)展階段性特征和戰(zhàn)略重點基礎上，合理確定宏觀調控目標，投資、消費、貿易、產業(yè)、財稅、金融、土地等調控政策都要服從全局安排。要通過加強體系建設，強化政策間協(xié)調配合，形成調控合力，確保實現全局目標。

　　處理好政策落實與調整完善的關系。宏觀調控既要確保調控政策不折不扣地落到實處，又要加強政策跟蹤評估，根據形勢變化和政策執(zhí)行中的新情況新問題及時調整完善。健全宏觀調控體系要強化政策落實保障機制建設和政策評估調整機制建設。對已確定的宏觀調控政策，要按照職責分工和落實時限，及時出臺相關實施細則和操作辦法，確保政策作用有效發(fā)揮，力爭做到政策出臺一項見效一項。同時，要及時評估政策實施效果，調整完善政策內容，確保政策跟上形勢發(fā)展的需要。重大政策調整要十分慎重，深入開展政策預評估，廣泛征求意見，加強宣傳解讀，合理引導社會預期。

　　健全宏觀調控體系的主要任務

　　《決定》堅持社會主義市場經濟的改革方向，總結國內做法，借鑒國外經驗，從宏觀調控的導向、目標和政策手段、制度機制、投資體制、發(fā)展成果考核評價等方面入手，提出了健全宏觀調控體系的重點任務。

　　科學界定宏觀調控的主要任務。宏觀調控的主要任務是保持經濟總量平衡，促進重大經濟結構協(xié)調和生產力布局優(yōu)化，減緩經濟周期波動影響，防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風險，穩(wěn)定社會預期，實現經濟持續(xù)健康發(fā)展。這就為完善宏觀調控體系指明了方向。

　　健全以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導向、以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調控體系。首先，國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃明確的宏觀調控目標和總體要求，是制定財政政策和貨幣政策的主要依據。要加強國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的宏觀引導、統(tǒng)籌協(xié)調功能，充分發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃對政府公共預算安排、金融資本運用、國土空間開發(fā)、資源合理配置等政策措施的綜合協(xié)調作用。其次，把完善并充分發(fā)揮財政、貨幣政策的作用作為宏觀調控主要手段。財政政策具有促進經濟增長、優(yōu)化結構和調節(jié)收入分配的重要功能，要完善財政政策的有效實施方式。貨幣政策在保持幣值穩(wěn)定和總量平衡方面具有重要作用，要優(yōu)化貨幣政策目標體系和工具組合，健全宏觀審慎政策框架，發(fā)揮好差別準備金動態(tài)調整工具的逆周期調節(jié)功能，探索綜合運用資本充足率、流動性比率和杠桿率等調控手段。第三，加強財政政策、貨幣政策與產業(yè)、價格等政策手段協(xié)調配合，增強宏觀調控前瞻性、針對性、協(xié)同性。推進宏觀調控政策統(tǒng)籌協(xié)調機制建設。宏觀調控部門之間、宏觀調控部門與有關部門之間要建立多層面的政策溝通協(xié)調機制，統(tǒng)籌進行政策特別是重大政策調整的綜合評估和協(xié)調，避免單項政策各自為政，政策之間效力相互抵消或過度疊加。第四，推進宏觀調控目標和政策制定機制化。建立健全經濟形勢分析研判機制，合理確定宏觀調控預期目標。建立健全重大問題研究和政策儲備工作機制，加強重大問題研究，并向政策思路、改革方案、戰(zhàn)略構想、中長期規(guī)劃等延伸，形成政策儲備。建立健全民主決策機制，在重大政策研究出臺的過程中，完善社會聽證、信息公開、公眾參與、專家咨詢等各類程序，充分反映社情民意。建立健全政策評估和調整機制，適時預調微調，把握好政策的方向、力度和節(jié)奏，提高相機抉擇水平。第五，加快形成參與國際宏觀經濟政策協(xié)調的機制。密切跟蹤國際經濟金融形勢和主要經濟體宏觀經濟政策變化，認真評估分析其對我國宏觀經濟和政策實施的影響，主動加強與主要經濟體的政策協(xié)調和溝通，更加積極地參與多雙邊國際經濟合作，提升國際話語權，推動國際宏觀經濟治理結構改革，促進國際經濟秩序更加公正合理，營造于我有利的制度環(huán)境，拓展發(fā)展空間，維護開放利益。

　　深化投資體制改革，確立企業(yè)投資主體地位。投資管理是資源配置的重要手段，健全宏觀調控體系要最大限度地縮小審批、核準、備案范圍，切實落實企業(yè)和個人投資自主權，減少政府對企業(yè)投資活動的干預�！稕Q定》指出，企業(yè)投資項目，除關系國家安全和生態(tài)安全、涉及全國重大生產力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。在加大簡政放權力度、充分發(fā)揮市場機制作用的同時，要把該管的管住管好，通過加強對投資活動的土地使用、能源消耗、污染排放等管理，發(fā)揮法律法規(guī)和發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)政策的約束和引導作用，避免重復建設和無序競爭，防止出現區(qū)域性、系統(tǒng)性問題�；�解產能過剩矛盾是當前宏觀調控的重要任務�！稕Q定》提出，強化節(jié)能節(jié)地節(jié)水、環(huán)境、技術、安全等市場準入標準，建立健全防范和化解產能過剩長效機制。這就意味著要改變以往靠嚴格審批控制增量的做法，注重建立和完善長效機制，充分發(fā)揮市場機制優(yōu)勝劣汰的作用，更好地發(fā)揮地方和企業(yè)的主動性、積極性，國家給予必要的引導和支持�？偟乃悸肥�，要疏堵結合、嚴控增量、優(yōu)化存量，在控制增量上，主要靠政府制定標準，提高準入門檻；在存量調整中，要尊重規(guī)律、分業(yè)施策、多管齊下、標本兼治，通過擴大和創(chuàng)造國內需求，消化一批；通過支持企業(yè)增強跨國經營能力，向境外有序轉移一批；通過優(yōu)化產業(yè)組織結構、推動企業(yè)兼并重組，整合一批；通過嚴格執(zhí)行環(huán)保、安全、能耗等市場準入標準，淘汰一批。

　　完善發(fā)展成果考核評價體系。《決定》明確提出，完善發(fā)展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業(yè)、居民收入、社會保障、人民健康狀況。加快建立國家統(tǒng)一的經濟核算制度，編制全國和地方資產負債表。建立全社會房產、信用等基礎數據統(tǒng)一平臺，推進部門信息共享。落實這些要求，必將有力地推進經濟發(fā)展方式轉變。（徐紹史）