美金融監(jiān)管改革法案能改變什么？

　　文/張茉楠

　　在經(jīng)歷了財(cái)政部提案、眾院立案、參院立案、參眾兩院協(xié)調(diào)四個(gè)階段，歷時(shí)一年多，長(zhǎng)達(dá)2000多頁的美國(guó)金融監(jiān)管改革法案終于跨越重重阻力于日前獲得通過。

　　美國(guó)金融監(jiān)管的改革藍(lán)本，一方面是對(duì)危機(jī)根源和美國(guó)金融監(jiān)管制度缺失的反思,另一方面也凸顯出奧巴馬政府試圖重整美國(guó)金融體系，重振美國(guó)金融競(jìng)爭(zhēng)力，重塑全球金融絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的戰(zhàn)略意圖。一直以來美國(guó)自詡其金融市場(chǎng)的運(yùn)作和監(jiān)管機(jī)制為全球典范，但金融危機(jī)以無可辯駁的事實(shí)，暴露出美國(guó)金融監(jiān)管體制存在的重大缺失，正是這些缺失導(dǎo)致了殃及全球的金融危機(jī)。

　　據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，如果將美國(guó)危機(jī)前所有的金融資產(chǎn)價(jià)值都計(jì)算在內(nèi)，未到期虛擬資產(chǎn)總額達(dá)到400萬億～500萬億美元。而美國(guó)的GDP只有12萬億～14萬億美元。金融資本主義的發(fā)展已經(jīng)嚴(yán)重地改變了原有宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的方式和表現(xiàn)形式，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)虛擬化和貨幣虛擬化特征。而美國(guó)金融監(jiān)管制度和監(jiān)管模式嚴(yán)重滯后，令金融風(fēng)險(xiǎn)無限積聚，使泡沫破裂的災(zāi)難性后果超出了金融體系所能承受的臨界點(diǎn)，終于爆發(fā)災(zāi)難性的危機(jī)。

　　另一方面，金融監(jiān)管缺失也與美國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的價(jià)值體系相關(guān)，自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成為美國(guó)的核心價(jià)值觀。上世紀(jì)80～90年代末，美國(guó)先后通過了一系列金融法律，最終實(shí)現(xiàn)了利率市場(chǎng)化、金融自由化、私有化和銀行業(yè)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式�；鞓I(yè)經(jīng)營(yíng)提高了金融企業(yè)的效率，也把金融風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散到整個(gè)金融系統(tǒng)。

　　而此次危機(jī)之后，美國(guó)危機(jī)治理和金融監(jiān)管的思路發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變：從2008年3月開始的《現(xiàn)代金融監(jiān)管構(gòu)架改革藍(lán)圖》，到2009年3月的《金融監(jiān)管改革框架》，再到剛剛通過的《多德-弗蘭克法案》，其改革的深度與廣度都是美國(guó)金融監(jiān)管體系史上史無前例的。

　　從美國(guó)金融監(jiān)管改革方案的核心內(nèi)容來看：方案充分體現(xiàn)了“強(qiáng)干預(yù)、增權(quán)力、補(bǔ)缺陷、堵漏洞、護(hù)民眾”的特點(diǎn)。尤為值得關(guān)注的是，方案強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)美聯(lián)儲(chǔ)的權(quán)威性和管轄權(quán)，從以往美元購(gòu)買力的守護(hù)者、宏觀經(jīng)濟(jì)的保護(hù)者，躍升為“超級(jí)調(diào)控者”和“超級(jí)監(jiān)管者”。

　　美國(guó)金融監(jiān)管法案的確賦予了監(jiān)管機(jī)構(gòu)更大的權(quán)力，使其能夠更及時(shí)發(fā)現(xiàn)未來可能出現(xiàn)的危機(jī)并作出應(yīng)對(duì)。但是，法案更多考慮的是如何發(fā)現(xiàn)和解決危機(jī)而不是從根本上阻止危機(jī)的發(fā)生。

　　首先，美聯(lián)儲(chǔ)權(quán)力空前龐大的全能型監(jiān)管機(jī)構(gòu)可能帶來一些問題：其一，美聯(lián)儲(chǔ)的金融監(jiān)管職能與美聯(lián)儲(chǔ)制定并執(zhí)行貨幣政策的職能是否出現(xiàn)沖突？美聯(lián)儲(chǔ)在大權(quán)在握的前提下能否繼續(xù)保持其貨幣政策的獨(dú)立性？美聯(lián)儲(chǔ)能否在各個(gè)不同的政策目標(biāo)之間取得平衡？其二，誰來監(jiān)管美聯(lián)儲(chǔ)？現(xiàn)在能否對(duì)掌握實(shí)權(quán)的美聯(lián)儲(chǔ)構(gòu)成有效制衡還未可期。而一旦具有“系統(tǒng)重要性”的監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)形勢(shì)出現(xiàn)誤判，其危害可能更大。次貸危機(jī)表明，危機(jī)的爆發(fā)與美聯(lián)儲(chǔ)貨幣調(diào)控失誤有很大關(guān)系。今后，美聯(lián)儲(chǔ)如何規(guī)范決策？這將涉及到全球監(jiān)管體系如何構(gòu)建和政策監(jiān)督的問題。

　　其次，新法案仍遺留一些未解難題，如“兩房”等問題。金融危機(jī)以來，接受政府救助的銀行、汽車制造商等都紛紛走出困境并扭虧為盈，只有被美國(guó)政府接管的“房地美”和“房利美”損失仍在繼續(xù)擴(kuò)大。目前，“兩房”已合計(jì)動(dòng)用了美國(guó)聯(lián)邦政府1450億美元救助資金，“兩房”債券占美聯(lián)儲(chǔ)資產(chǎn)負(fù)債表的近五成。美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室預(yù)計(jì)，按照目前方式運(yùn)作下去，2009至2019年，“兩房”將總共花費(fèi)納稅人近4000億美元。

　　法案效果之所以難以預(yù)料，更重要的是其在實(shí)施過程中面臨更大的不確定性。例如，新法案限制銀行自營(yíng)交易及高風(fēng)險(xiǎn)的衍生品交易，那么如何區(qū)分銀行高風(fēng)險(xiǎn)、與客戶無關(guān)的交易與合理的流動(dòng)性管理投資活動(dòng)？再如，新設(shè)立的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)有權(quán)認(rèn)定哪些金融機(jī)構(gòu)可能對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生系統(tǒng)性沖擊，從而在資本金和流動(dòng)性方面對(duì)這些機(jī)構(gòu)提出更加嚴(yán)格的監(jiān)管要求。但是，具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)又該如何確定？

　　再有，失衡的國(guó)際債務(wù)循環(huán)體系還沒有被徹底打破，美國(guó)依舊是“負(fù)債型經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式。事實(shí)上，全球金融危機(jī)不僅是逆差國(guó)與順差國(guó)，消費(fèi)國(guó)與生產(chǎn)國(guó)之間的不平衡，更是債務(wù)國(guó)與債權(quán)國(guó)之間的不平衡。美國(guó)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作模式，從本質(zhì)上說嚴(yán)重依賴兩條主線：第一條是政府支出，收入和支出之間的差額由發(fā)行國(guó)債來補(bǔ)充；第二條主線是居民消費(fèi)，居民消費(fèi)來源中很大的比例是銀行消費(fèi)信貸，銀行發(fā)放貸款后通過資產(chǎn)證券化，歸根結(jié)底居民負(fù)債消費(fèi)的來源是資產(chǎn)支持證券的購(gòu)買方。從這個(gè)意義上講，美國(guó)債務(wù)經(jīng)濟(jì)才是全球經(jīng)濟(jì)失衡的根源。在債務(wù)經(jīng)濟(jì)的循環(huán)過程中，一方是美國(guó)經(jīng)常項(xiàng)目持續(xù)的巨額逆差和資源性商品輸出國(guó)、新興市場(chǎng)國(guó)家日益增長(zhǎng)的經(jīng)常項(xiàng)目盈余，另一方則是充斥于全世界的美國(guó)發(fā)行、美元計(jì)價(jià)的各種金融資產(chǎn)，尤其美國(guó)發(fā)行的巨額債券進(jìn)入到各國(guó)官方的外匯儲(chǔ)備和債券市場(chǎng)，為美國(guó)財(cái)政赤字和債務(wù)融資作出了“隱性貢獻(xiàn)”。2009年，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)內(nèi)債務(wù)達(dá)8.6萬億美元，對(duì)外債務(wù)為13.7萬億美元，幾乎占GDP的90%，美國(guó)已經(jīng)進(jìn)入債務(wù)快速增長(zhǎng)的通道。

　　從未來的趨勢(shì)看，美國(guó)這種債務(wù)循環(huán)并沒有發(fā)生本質(zhì)性改變，消費(fèi)型國(guó)家、生產(chǎn)型國(guó)家、資源型國(guó)家的債務(wù)債權(quán)鏈條也很難被打破。□(作者單位：國(guó)家信息中心經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)部世界經(jīng)濟(jì)研究室)