政府與房地產(chǎn)之間的利益關(guān)系除了經(jīng)濟(jì)層面的，也有政治層面的。無論是經(jīng)濟(jì)利益還是政治利益，政府與房地產(chǎn)之間的利益機(jī)制一旦偏離保障和改善民生的正確方向，就會(huì)與開發(fā)商等少數(shù)人的利益匯合到一起，這時(shí)政府的行為除了代表其自身利益外，也代表著開發(fā)商的利益。因此，矯正地方政府在房地產(chǎn)調(diào)控中的偏軌行為，必須進(jìn)一步理順政府與房地產(chǎn)之間的利益關(guān)系。

　　利益是行為的內(nèi)在動(dòng)力，也是行為偏軌的驅(qū)動(dòng)力。建立起合理的利益機(jī)制才能使政府行為依法、規(guī)范、高效，使政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)中發(fā)揮其應(yīng)盡職能，從而更加有效地服務(wù)于社會(huì)、服務(wù)于民生。一旦利益機(jī)制偏離正確方向，政府行為就會(huì)偏軌，乃至出現(xiàn)為少數(shù)人服務(wù)和以謀取政府自身利益為目的的“經(jīng)濟(jì)人”行為。

　　就政府與房地產(chǎn)的關(guān)系而言，同樣存在一定的利益關(guān)系，而且這種利益關(guān)系也直接決定了政府對房地產(chǎn)業(yè)實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控的行為取向。當(dāng)前國內(nèi)城市一路飆升的房價(jià)，正是由于地方政府與房地產(chǎn)之間的利益關(guān)系偏離正確方向所致，因此，遏制房價(jià)過快上漲，關(guān)鍵在于理順地方政府與房地產(chǎn)之間的利益關(guān)系。

　　地方政府與房地產(chǎn)之間最直接的利益關(guān)系就是，可以從土地出讓以及房地產(chǎn)交易中獲得財(cái)政收入，而這種利益關(guān)系的確立又與現(xiàn)行的土地、財(cái)稅制度密切相關(guān)。盡管作為房地產(chǎn)開發(fā)所必需的土地資源在法律意義上屬國家所有，但在權(quán)屬執(zhí)行上又基本是屬于各級地方政府所有并歸其支配，地方政府既是履行政府治理職能的管理者，又是“土地商人”，而且土地出讓金不但基本上被納入地方政府的財(cái)政收入，甚至成為主要收入。因此，地方政府的行為不能不受商業(yè)利益的影響，難免不出現(xiàn)與房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展要求不一致的地方，甚至?xí)�出現(xiàn)地方政府與中央政府政策取向不一致的地方，或者說中央政府的政策在地方政府的執(zhí)行中打了折扣、走了樣。國外房地產(chǎn)市場也會(huì)出現(xiàn)泡沫，出現(xiàn)無序現(xiàn)象，但大抵會(huì)遵循有漲有跌、時(shí)抑時(shí)揚(yáng)的走勢，而不會(huì)像我國這樣出現(xiàn)只漲不跌的“單邊市”，更不會(huì)毫無顧忌地一路狂漲，以至于大大超過居民的可支付能力。

　　鑒于地方政府與房地產(chǎn)的這種直接利益關(guān)系和對“土地財(cái)政”的依賴所導(dǎo)致的行為偏軌，有的學(xué)者建議將土地收入統(tǒng)繳中央財(cái)政，以便徹底割斷地方政府與房地產(chǎn)之間的利益鏈條。其實(shí)從市場經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)看，在中央與地方實(shí)行分稅制的財(cái)稅體制下，地方政府從一定意義上講都是“土地財(cái)政”。有所不同的是，國外地方政府的財(cái)政收入主要來源于土地和不動(dòng)產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)，即物業(yè)稅。在國外成熟市場經(jīng)濟(jì)國家，物業(yè)稅等不動(dòng)產(chǎn)稅屬地方管理，是地方政府的主要財(cái)源，所占比重在40%以上，高的可達(dá)60-70%，征稅范圍涵蓋經(jīng)營性不動(dòng)產(chǎn)和消費(fèi)性不動(dòng)產(chǎn)，等于在個(gè)稅之外又有了一道稅收調(diào)節(jié)。而我國目前房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的稅收僅占全部稅收的2 .36%、地方財(cái)政收入的8 .12%。相反，房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)的各種稅費(fèi)以及土地出讓金則成了地方政府的財(cái)源支柱。正是由于這種對土地出讓金及其交易稅費(fèi)的“依賴癥”，才帶來了嚴(yán)重的短期行為，而這種短期行為又成了房價(jià)上漲的直接“推手”。

　　但是，如果將土地收入完全收歸中央，那不僅會(huì)造成只有中央的積極性沒有地方積極性的局面，也會(huì)讓地方政府失去賴以運(yùn)行的財(cái)政支持。可行的辦法是借鑒國外的物業(yè)稅制度，使地方政府在轄區(qū)內(nèi)把形成與培養(yǎng)稅源的重點(diǎn)落在土地和不動(dòng)產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)，使得大宗、穩(wěn)定、支柱性的稅收來自土地和不動(dòng)產(chǎn)的保有環(huán)節(jié)，而不是像現(xiàn)在這樣來自一次性的土地和房屋交易環(huán)節(jié)。有了這一組織地方財(cái)政收入的機(jī)制，就可以把地方政府原來的“短期土地財(cái)政”改造為“長期土地財(cái)政”，地方政府只要專心致志地提供好基本公共服務(wù)，優(yōu)化本地投資環(huán)境，其轄區(qū)內(nèi)的不動(dòng)產(chǎn)就會(huì)進(jìn)入升值軌道，在此基礎(chǔ)上每隔幾年重評一次稅基，從而實(shí)現(xiàn)“財(cái)源建設(shè)”的套現(xiàn)。而且物業(yè)稅的實(shí)施對房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還具有多重積極意義：一方面，可以以此為契機(jī)規(guī)范政府行為，將目前多如牛毛的房地產(chǎn)稅費(fèi)調(diào)整到公共財(cái)政所要求的簡化、透明和規(guī)范狀態(tài)；另一方面，此舉對于購房者、炒房者、開發(fā)商的行為和預(yù)期都會(huì)產(chǎn)生重大影響，從而有利于構(gòu)建起穩(wěn)定合理的房價(jià)形成機(jī)制。

　　政府與房地產(chǎn)之間的利益關(guān)系除了經(jīng)濟(jì)層面的，也有政治層面的。這主要表現(xiàn)在，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅可以為政府帶來G D P的高增長，還會(huì)帶來城市面貌的“煥然一新”，帶來城市的“升值”，而這一切在現(xiàn)行的政府政績考核評價(jià)中，又都是最受關(guān)注也是最容易博取的“政績”。這種政治層面的利益關(guān)系與經(jīng)濟(jì)層面的利益關(guān)系，在地方政府的行為中不但不會(huì)發(fā)生沖突，相反還具有極高的契合性。只要能夠推動(dòng)房地產(chǎn)市場火起來、房價(jià)漲起來，政府就可以多賣地、多得土地出讓金、多收稅， 當(dāng) 地 經(jīng) 濟(jì) 也 會(huì) 高 增長，“經(jīng)營城市”的政績也愈加突出。然而，無論是經(jīng)濟(jì)利益還是政治利益，政府與房地產(chǎn)之間的利益機(jī)制一旦偏離保障和改善民生的正確方向，就會(huì)與開發(fā)商等少數(shù)人的利益匯合到一起，這時(shí)政府的行為除了代表其自身利益外，也代表著開發(fā)商的利益。理論界把這種官商利益交融互惠并共同左右社會(huì)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象稱之為“合謀經(jīng)濟(jì)”�，F(xiàn)實(shí)生活中，最能說明這種“合謀經(jīng)濟(jì)”的莫過于2008年以來的房地產(chǎn)救市了。由于受國際金融危機(jī)影響，當(dāng)時(shí)部分城市的房價(jià)和成交量出現(xiàn)下跌，讓開發(fā)商心急如焚，可是地方政府比開發(fā)商更急。為了救市，地方政府密集出臺(tái)了購房落戶、購房退稅、購房送補(bǔ)貼等政策，并下發(fā)紅頭文件鼓勵(lì)公務(wù)員買房，某省省會(huì)城市官員甚至帶頭買房。在共同利益的驅(qū)動(dòng)下，地方政府通過一系列政策措施和輿論造勢助推房價(jià)上漲，開發(fā)商則通過對市場炒作來拉高房價(jià)，房價(jià)哪有不漲的道理。所以，從2009年初樓市“小陽春”的出現(xiàn)，到近期部分城市的房價(jià)暴漲，可以說是地方政府和開發(fā)商“合謀”推動(dòng)的結(jié)果。通過這種“合謀”，地方政府不僅獲得了因地價(jià)、房價(jià)上漲帶來的經(jīng)濟(jì)利益，更有政治利益。因?yàn)樵诔隹诤蛢?nèi)需都嚴(yán)重受挫的情況下，許多地方政府正是通過此舉才完成了保增長的“政治任務(wù)”，這是一條無需花費(fèi)氣力調(diào)整結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式就可以獲取“政績”的途徑。

　　因此，矯正地方政府在房地產(chǎn)調(diào)控中的偏軌行為，還必須進(jìn)一步理順政府與房地產(chǎn)之間在政治層面的利益關(guān)系。政府或政黨與房地產(chǎn)之間的政治利益關(guān)系并非我國獨(dú)有，國外也是如此。在有些國家，房地產(chǎn)政策甚至成為政黨競選時(shí)爭取選票的政治籌碼，無論是執(zhí)政黨還是在野黨，任何人提出的政策如果不是保障民眾的住房福利而是抬高房價(jià)，喪失的可能不僅僅是選票，而是整個(gè)政黨以及政治家的政治生命。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，高度關(guān)注民生、重視民生。2009年10月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)機(jī)制的意見》，并強(qiáng)調(diào)：“既重視考核經(jīng)濟(jì)建設(shè)情況，又注重考核經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展，特別是維護(hù)穩(wěn)定第一責(zé)任、保障和改善民生的實(shí)際成效”。住房是民生之要，房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅關(guān)系社會(huì)和諧，也關(guān)系著生態(tài)文明建設(shè)，關(guān)系著科學(xué)發(fā)展，理應(yīng)成為政績考評的重要內(nèi)容。因此，不僅應(yīng)將房地產(chǎn)業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展納入到各級政府的政績考核評價(jià)中，還應(yīng)當(dāng)建立起與房地產(chǎn)相關(guān)的考核評價(jià)指標(biāo)體系。在這個(gè)指標(biāo)體系中，既要有保障性住房建設(shè)的考評指標(biāo)，還應(yīng)將房價(jià)上漲指數(shù)、房價(jià)收入比、G D P增長與房價(jià)變動(dòng)比等納入其中。有了全面完善、科學(xué)合理的房地產(chǎn)綜合考核評價(jià)指標(biāo)體系，才能讓地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子出于政績的壓力不能“不作為”，也不敢“慢作為”、“亂作為”，過快上漲的房價(jià)才能真正得到遏制。

　　(張道航 作者為中共大連市委黨校教授)