對于農(nóng)業(yè)用地的土地承包權(quán)，允許“自愿有償”的流轉(zhuǎn)，同時強調(diào)“三個不得”；對于宅基地則嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)，但保護它的“用益物權(quán)”；對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地則實現(xiàn)了“同地同權(quán)”的目標(biāo)，允許在統(tǒng)一規(guī)范市場上的轉(zhuǎn)讓與開發(fā)。這一格局的設(shè)定，避免了激烈的利益沖突，堅持了農(nóng)地保護的原則，并使得土地的長期收益更有保障。

　　關(guān)注農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)

　　《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)明確指出要按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。在現(xiàn)有的體制障礙下，一方面，《決定》積極推進城鄉(xiāng)一體化，要求在征地時依據(jù)同地同價原則及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會保障問題。另一方面，對于集體所有的不同類型土地，《決定》提出了有區(qū)別的土地管理和土地流轉(zhuǎn)要求。

　　農(nóng)業(yè)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)“三個不得”

　　隨著農(nóng)村勞動力外出務(wù)工的增多和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村對加快土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的要求更加迫切。適應(yīng)這一要求，《決定》提出“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能……加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。但是農(nóng)業(yè)用地土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)是以“三個不得”為條件的。

　　首先，《決定》要求“堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度……堅決守住十八億畝耕地紅線”，把耕地保護做為整個農(nóng)村土地管理的首要目標(biāo)。這一前提也就決定了農(nóng)業(yè)用地的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要堅持農(nóng)地農(nóng)用，“不得改變土地用途”。其次，土地是集體所有的，是集體經(jīng)濟賴以生存的根本資源，土地流轉(zhuǎn)的只是承包經(jīng)營權(quán)，不能在流轉(zhuǎn)中變更土地所有權(quán)屬性，在保留土地所有權(quán)的前提下，土地使用權(quán)/耕作權(quán)的轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押等的價值是有限度的。因此，“不得改變土地集體所有性質(zhì)”的規(guī)定事實上消除了土地兼并的制度基礎(chǔ)。同時，農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利是受保護的，《決定》通過對“農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”，以及“完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能”的要求，和“不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益”的規(guī)定，把農(nóng)民利益擺在了重要位置，保障農(nóng)用地土地承包權(quán)的和諧流轉(zhuǎn)以及農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定。

　　宅基地的流轉(zhuǎn)不被允許

　　《決定》中保護的只是宅基地的“用益物權(quán)”，宅基地的流轉(zhuǎn)是不被允許的。這是國家在宏觀層面上的深入考慮。大量的農(nóng)村住宅一旦進入市場，對于城市的住宅市場將產(chǎn)生極大的沖擊。這不單單是指由此帶來的地方政府土地出讓金等收入的大量減少，還包括大量配套的公共設(shè)施的成本負(fù)擔(dān)問題。

　　在我國現(xiàn)階段未征收物業(yè)稅或公共設(shè)施使用費的情況下，貿(mào)然開放農(nóng)村住宅市場會對地方財政造成不利影響，也會打擊公共設(shè)施的提供方的積極性。而部分專家提出的“宅基地置換城市戶籍和公寓”的做法則事實上是以地?fù)Q房，其權(quán)利的互換是不平等的，對于農(nóng)民不盡公平。這種“以土地?fù)Q一元”的模式，隨著問題的步步浮現(xiàn)，必然出現(xiàn)前后操作的不統(tǒng)一，從而導(dǎo)致社會矛盾�！稕Q定》出于方方面面影響的考慮，對宅基地執(zhí)行“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理”的原則，要求“農(nóng)村宅基地和村莊整理所節(jié)約的土地，首先要復(fù)墾為耕地，調(diào)劑為建設(shè)用地的必須符合土地利用規(guī)劃、納入年度建設(shè)用地計劃，并優(yōu)先滿足集體建設(shè)用地”是對農(nóng)民、對地方政府、對潛在的土地使用者負(fù)責(zé)的嚴(yán)肅行為。

　　集體經(jīng)營性建設(shè)用地管理取得重大突破

　　《決定》在集體經(jīng)營性建設(shè)用地的管理上取得了重大的突破�！爸鸩浇�立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”的規(guī)定，在事實上承認(rèn)了同地同權(quán)，消除了城鄉(xiāng)建設(shè)用地(特指經(jīng)營性建設(shè)用地)的“二元”差異。

　　《決定》清楚地體現(xiàn)了對于經(jīng)營性建設(shè)用地用于經(jīng)濟發(fā)展的認(rèn)識，明確其目標(biāo)是如何最大限度地實現(xiàn)土地價值，同時保障農(nóng)民收益。土地的價值由其上附著的權(quán)利決定。此前，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不單單限制了集體經(jīng)濟發(fā)展用地在土地市場上的交換，更限制了其按揭、抵押、開發(fā)的權(quán)利，這種不完全的產(chǎn)權(quán)，使得農(nóng)村集體土地市場價值要比相同地段具有完全產(chǎn)權(quán)的城市國有土地的價值低，產(chǎn)權(quán)收益具有不確定性，導(dǎo)致建設(shè)者缺乏長期考慮，建設(shè)質(zhì)量相對較差，引進的也往往是低水平的勞動密集型企業(yè)。因此，要實現(xiàn)集體經(jīng)濟發(fā)展用地土地價值的最大化關(guān)鍵在于：第一，通過賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展用地以完全的產(chǎn)權(quán)來提高土地價值；第二，通過市場實現(xiàn)其價值。這正是《決定》中強調(diào)“在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權(quán)益”以及“通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)”的意義所在。允許在統(tǒng)一市場上和國有用地一樣的轉(zhuǎn)讓行為，包括“經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益”，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)相對完整，土地使用者可以基于市場做出長期的投資決策，選擇附加值更高、長期回報率更好的土地使用方式。得益于此，土地利用效率能夠大幅提高，而農(nóng)村集體在產(chǎn)業(yè)上的土地投入的回報也能夠得到大幅的增加。同時，股份制實踐已經(jīng)能夠?qū)⒓�體經(jīng)濟發(fā)展用地的收益較為公平地分配給所有農(nóng)民。而工業(yè)商業(yè)的發(fā)展又可以為地方政府帶來有效的稅收，在方方面面形成共贏的格局。

　　通過以上的解讀可以看出，《決定》對于集體所有的不同類型土地提出了不同的管理要求。對于農(nóng)業(yè)用地的土地承包權(quán)，允許“自愿有償”的流轉(zhuǎn)，同時強調(diào)“三個不得”；對于宅基地則嚴(yán)格限制其流轉(zhuǎn)，但保護它的“用益物權(quán)”；對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地則實現(xiàn)了“同地同權(quán)”的目標(biāo)，允許在統(tǒng)一規(guī)范市場上的轉(zhuǎn)讓與開發(fā)。這一格局的設(shè)定，避免了激烈的利益沖突，堅持了農(nóng)地保護的原則，并使得土地的長期收益更有保障。在實踐中我們更應(yīng)該深入體會《決定》對于不同類型土地的管理要求，并將其落實到操作中來。(作者劉宣 單位：中山大學(xué)國土資源與環(huán)境學(xué)系）