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中央政府執(zhí)行統(tǒng)一的土地、環(huán)保法律，不只是為了維護(hù)全國(guó)性法律的權(quán)威，而是為了更好地讓民眾維護(hù)自己的權(quán)利和利益。也就是說，當(dāng)民眾的權(quán)利遭到侵犯，尤其是遭到地方政府侵犯，因而在地方的行政、司法機(jī)構(gòu)無法得到救濟(jì)的時(shí)候，中央政府的執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠向民眾提供及時(shí)而有效的救濟(jì)
國(guó)家環(huán)�？偩�7月31日宣布，該局全面啟動(dòng)組建11個(gè)地方派出執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)，包括5大環(huán)保督察中心和6大核與輻射安全監(jiān)督站。這些督察中心對(duì)環(huán)保總局負(fù)責(zé)，其主要職責(zé)是:在所轄區(qū)域內(nèi)監(jiān)督地方對(duì)國(guó)家環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況；承辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的查辦；承辦跨省區(qū)域和流域重大環(huán)境糾紛的協(xié)調(diào)處理工作；參與重、特大突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)與處理的督察工作；承辦或參與環(huán)境執(zhí)法稽查工作；負(fù)責(zé)跨省區(qū)域和流域環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件的來訪投訴受理和協(xié)調(diào)工作等。
在此之前，中央政府也建立了土地督察體系，在國(guó)土資源部設(shè)立國(guó)家土地總督察，在全國(guó)設(shè)立9大土地督察局，代表國(guó)家土地總督察履行監(jiān)督檢查職責(zé)。其職責(zé)主要是：監(jiān)督檢查督察轄區(qū)內(nèi)的耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的落實(shí)情況、土地執(zhí)法情況、土地利用和管理中的合法性和真實(shí)性、土地管理審批事項(xiàng)和土地管理法定職責(zé)履行情況、貫徹中央關(guān)于運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控要求情況等等。
從時(shí)機(jī)上看，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)乃是為宏觀調(diào)控之需而設(shè)立的。2004年以來，中央政府即開始進(jìn)行宏觀調(diào)控，主要是抑制投資過熱。但是兩年半過去，效果不彰，投資依然過熱，第二季度增長(zhǎng)率更是創(chuàng)下10多年來最高水平。如此高水平的增長(zhǎng)蘊(yùn)涵著較大風(fēng)險(xiǎn)，7月底，抑制投資過熱開始進(jìn)入操作期。
但出于種種考慮，采用貨幣政策，調(diào)升利率并未成為首選方案，兩種替代性辦法出臺(tái)：第一，借政府作為工商業(yè)用地壟斷性供應(yīng)者之利，通過控制土地供應(yīng)的辦法抑制投資；第二，強(qiáng)化環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行提高投資門檻，使部分投資無法落實(shí)。但是，地方政府官員為了追求政績(jī)最大化，通常不愿認(rèn)真執(zhí)行這些政令。事實(shí)上，投資過熱在一定程度上就是地方政府大幅度放寬土地、環(huán)保執(zhí)法尺度的結(jié)果。建立直接由中央政府相關(guān)部門管理的土地、環(huán)保督察體系，則可以強(qiáng)化對(duì)地方政府在土地、環(huán)保方面的監(jiān)督、約束。
當(dāng)然，建立土地、環(huán)保督察體系，中央政府還有更長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮，似可視為繼工商、稅務(wù)等部門垂直管理之后，調(diào)整中央政府與地方政府關(guān)系的另一輪嘗試。
對(duì)土地、生態(tài)環(huán)境這兩項(xiàng)最重要的資源，中央政府和地方政府有不同的考慮。自分稅制改革以來，地方政府成為獨(dú)立的利益主體，主政官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)也以本地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)業(yè)績(jī)?yōu)橹行模瑥亩纬闪说胤秸g為了增長(zhǎng)的競(jìng)爭(zhēng)。而地方政府主政官員的流動(dòng)性，使得部分地方官員的行為具有明顯短期化傾向，為了實(shí)現(xiàn)短期的政績(jī)最大化，不惜犧牲本地民眾在土地、環(huán)境方面的權(quán)利與利益。因而，在不少地方，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)反而帶來了農(nóng)民失地、環(huán)境污染等社會(huì)問題。
中央政府要追求更為長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，就必須約束地方政府的這種惡性競(jìng)爭(zhēng)。建立直屬中央政府的土地、環(huán)保督察體系，正是為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，使中央政府更好地在土地、環(huán)境這類涉及到長(zhǎng)遠(yuǎn)公共利益的問題上盡到自己的責(zé)任。這種督察體系類似于古代的“監(jiān)察御史”，自可發(fā)揮一定作用。
但這種作用能否如人們所設(shè)想的那樣大，能否有效解決現(xiàn)有嚴(yán)重的土地、環(huán)保違法違規(guī)問題，還有待時(shí)間的檢驗(yàn)。長(zhǎng)期以來，在設(shè)計(jì)中央與地方關(guān)系的時(shí)候，通�？紤]政府之間關(guān)系的時(shí)候相對(duì)多一些，過分地依靠自上而下的行政監(jiān)督，而相對(duì)忽略了作為一個(gè)重要的執(zhí)法要素的民眾的力量。
中央政府要盡到保護(hù)土地資源和環(huán)境的責(zé)任，就需要執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一的土地、環(huán)保法律。但執(zhí)行法律不僅僅是政府的事情，歸根到底，執(zhí)行法律乃是為了公共利益，這一公共利益不是抽象的，而必然表現(xiàn)為具體民眾的具體權(quán)利和利益。因而，中央政府執(zhí)行統(tǒng)一的土地、環(huán)保法律，不只是為了維護(hù)全國(guó)性法律的權(quán)威，而是為了更好地讓民眾維護(hù)自己的權(quán)利和利益。也就是說，當(dāng)民眾的權(quán)利遭到侵犯，尤其是遭到地方政府侵犯，因而在地方的行政、司法機(jī)構(gòu)無法得到救濟(jì)的時(shí)候，中央政府的執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠向民眾提供及時(shí)而有效的救濟(jì)。
不管是地方政府的土地違法，還是環(huán)境違法，其受害者都首先是本地的具體民眾。若中央政府執(zhí)法機(jī)構(gòu)能向這些民眾提供救濟(jì)，則既更好履行了其保障民眾權(quán)利的憲法責(zé)任，也有效地約束了地方政府。因此，設(shè)計(jì)政府的法律監(jiān)督與執(zhí)行體系，實(shí)有必要面向民眾的救濟(jì)需求，向著滿足民眾主張及維護(hù)權(quán)利的需求的方向努力。
正在組建的土地、環(huán)保督察體系似乎缺乏這樣的創(chuàng)新性考量，更多的文章還是落筆在上級(jí)對(duì)下級(jí)的行政監(jiān)督上。事實(shí)上，在現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作中，土地、環(huán)保督察體系或可有更多作為。也即，這些督察機(jī)構(gòu)可受理各地民眾在土地、環(huán)保問題上對(duì)地方政府的投訴，以類似司法程序的方式，作出具有約束力的裁定。
(來源：《中國(guó)新聞周刊》)
